《论国土资源法与自然资源法、环境保护法关系【优秀17篇】》

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自然资源法 1

关键词：自然资源自然资源法律规范所有权利用保护宪法宪法原则

在人类降生之初即懂得利用自然资源来维系生存，但只是在本能的驱使下实施相应的行为。随着人类理性世界的不断发展，人们开始认识到自然资源对于人类生存与发展的作用与意义。于是，关于如何对待自然资源的问题，就在人类理性世界的发展过程中形成了相应的理念。人们提出了各自不同的主张，其中主要是围绕如何开发和利用自然资源为基础而提出问题和解决问题的。随着人类开发利用自然资源技术和手段的不断提高，方法的日新月异，大量的自然资源在人类开发利用的活动中被消耗，人们开始认识到自然资源的有限性，难以再像从前那样肆无忌惮地挥霍自然资源，因此提出了“可持续发展”的理论。在这样的理论于人们的思想中逐渐发展、进步的情况下，关于“保护”自然资源的主张，便向人们传统的关于如何“开发利用”自然资源的思想和观点提出了挑战。越来越多关于保护自然资源的理论也应运而生，相应的学说、名称，甚至相关的政府机构也随之出现，诸如自然资源保护法、环境与资源保护法学、环境与资源保护委员会，等等。这样，在如何对待自然资源的问题上，就有了开发利用和保护这三个基本的人类思维理念。在“民主与法制”和“依法治国”这一规范人类社会生存与发展的总原则下，人们又提出了关于自然资源的权属问题。这样，便就先后将自然资源归谁所有，如何“开发”、“利用”和“保护”自然资源的思想纳入到了宪法和环境法理论之中。在当今社会的法律制度不断发展，特别是在目前我国的环境法律制度不断进步的过程中，上述这些基本思想和主张即已成为有关自然资源法律规范理论研究的基本原则和核心内容。

然而对于这样的基本原则和核心内容，目前人们又提出了新的问题，其中主要是对“保护自然资源”的观点和主张产生异议。他们从科学的发展观和法治观出发来阐明观点，认定关于“保护自然资源”的概念及其思想观点缺乏科学性和有效性，认为这一理论的提出是极为不适当的。于是，在有关人类应该充分利用自然资源，还是应当保护自然资源的问题上形成了两种对立的观点。那么，什么应当是明辨是非的标尺和准则呢？上述这些观点反映到如何进行法律规范的问题上，在立法界同样形成了不同的观点和认识。如果不能用正确的思想方法来指导我们的立法工作，不但不利于立法工作，甚至会对整个自然资源法律制度带来不好的后果，最终将影响我们的经济建设和社会发展。因此，什么是自然资源法律规范正确的思想方法和应当遵循的原则，是一个亟待人们来探讨和解决的大问题。

有关自然资源的法律规范，是整个法律规范系统的组成部分之一。这个法律规范体系是以宪法为最高原则的，由于宪法在整个法律规范系统中处于至高无上的地位，为其他法律规范提供了根本的指导原则和思想方法，因此而被赋予“根本大法”的称谓。它的这一至高无上地位的确立是人们对人类历史甚至法制史经验总结的结果，是由宪法的产生过程和内容，以及制定和修改宪法程序的复杂性、权威性等决定的，一切熟悉法律制度的人们无不知晓宪法的这一崇高地位。在宪法的这一崇高地位之下，其他法律规范是对宪法原则和精神的延伸和扩展，即对宪法原则和精神的具体化。它们必须以宪法的有关规定作为其做出相应规范的基础和指导原则，甚至它们的立法方法也必须符合宪法的原则。有关自然资源的法律规范也同样要遵循这样的原则，即以宪法为其做出规范的原则和基础，这是毋庸置疑的，是世界各国制度普遍适用的原则，在成文法国家表现的尤为鲜明。作为成文法国家之一，我国的制度也自然要遵循这样的原则。因此遵循宪法原则，也是向一切从事自然资源立法及管理实践，以及理论研究的人们提出的要求。所以，有效做出有关自然资源的法律规范，是以严格遵循宪法原则和精神为前提的，而要根据这样的原则来做出有关自然资源的法律规范，就必须首先弄清什么是宪法关于规范自然资源的基本指导原则。在这样的思考下，笔者以宪法为准则和立说的基础，结合对我国立宪史的简单回顾，并在引用科学理论的基础上，对宪法中有关“自然资源”的规定做出归纳，提出关于自然资源法律规范的宪法原则，从而说明如何对利用自然资源的行为和活动做出正确法律规范的结论。同时，结合我国社会发展的实际情况，对宪法有关自然资源不尽详细的规定，提出进一步完善的建议。

一、宪法有关自然资源法律规范的原则规定

新中国建国后于1954年制定宪法，这部宪法开创了中华人民共和国的历史，首次确立了社会主义中国的宪法原则。其中就有对自然资源法律规范的原则规定，这部宪法制定后，到目前为止经过了三次大的修改，分别为1975年、1978年和1982年，此外，还经过了数次小的修改。从1988年起，即以修正案的形式修改宪法，到目前为止已有1988年、1993年、1999年和2004年四个修正案，宪法修改已进入规范化程序的轨道。到目前为止，宪法制定与修改的历史过程已经延续了近50年。有关自然资源法律规范的问题，在1978年和1982年两次大的修改中发生了一些变化。关于自然资源法律规范的宪法原则已经基本确立，我们可以从两个方面来认识宪法的这个基本原则：首先我们来回忆一下它的变化过程，从历史发展的进程中来认识我国宪法关于自然资源法律规范的基本原则；然后再就现行宪法的有关规定，来认识什么是自然资源法律规范的宪法原则。

（一）宪法有关自然资源法律规范原则规定的演变过程

在1954年我国制定宪法之初，即将有关自然资源的法律规范问题写入其中，第6条第2款中明确规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”这一条明确地对矿藏、水流，以及由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源的权属问题做出了规定，即归全民所有。第8条第1款又规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”这一规定，表明了国家在明确上述资源为国家所有的前提下，承认农民对部分土地的所有权。1975年对宪法作第一次修改时，由于单纯重视适应“”的需要，没有顾及有关自然资源法律规范问题，因此未对这个问题做出改动，保留了宪法第6条第2款的上述规定。1978年修改宪法时，对有关自然资源的法律规范问题略微做出调整，即在原第6条有关资源归全民所有即国家所有的内容中，将“其他资源”改为“其他陆海资源”。这一修改是十分重要和必要的，它首先改变了我国宪法中对海洋资源的权属问题未做出明确规范的状况，明确了海洋资源的权属问题，避免了由于我国海洋资源权属不清而引发的争议。按照这一规定，可以做出这样的推论，即一切海洋资源，包括一切海域、海岛、海礁和滩涂，以及海洋中的各种生物资源、矿物资源和海水等均有了明确的权利归属，即为国家所有。1982年的宪法修改，是一次最大规模的修宪活动。这次修改，对宪法的内容作了大量的补充和调整，其中有关自然资源的法律规范问题也同时做出了历史上最大的改动。这次修改后，宪法除明确了我国自然资源的权属问题，而且对自然资源的开发、利用及保护内容做出了相应的增补。但却将1978年明确的“其他陆海资源”的文字表述，用一个不十分明确的“等自然资源”的文字表述方式所替代。虽然这个表述对我们未来规范空间资源和极地资源[①]留有余地，但却使原已清楚的海洋资源的权属问题，变得有些不明确。由于在这三次大的修改期间或之后所做出的几次小的、局部的修改，均是专项的或者以修正案的形式就专门问题做出的修改，所以未就自然资源的法律规范问题做出调整。有关自然资源的法律规范问题，主要是体现在宪法制定之初和1978、1982两次大的修改之中。

从以上对宪法制定和修改历史的简单回顾，我们可以看出，我国宪法有关自然资源法律规范问题，从时间上主要分为两个阶段：在1982年修宪以前，由于历史和人们认识上的局限性，我国宪法着重于对自然资源权属问题的法律规范，对于自然资源的利用及保护等问题未能做出规范；1982年修宪期间，由于人类对利用自然资源认识的不断提高，一些思想和理念必然反映到我国的制度之中，使得这次修改后的宪法关于自然资源法律规范问题增加了有关利用和保护的内容。1982年修宪之后，直到目前为止，基本确定了我国宪法有关自然资源法律规范的基本原则，以下让我们对这一原则的全部内容做进一步清楚的认识。

（二）宪法有关自然资源法律规范的原则规定

从以上对我国史的简单回顾可以看出，我国宪法从1982年那次大的修改后，关于自然资源法律规范的原则就基本确定下来，其内容主要包括了关于自然资源的权属，关于对自然资源的利用和关于对自然资源的保护三个方面的问题。此外，还包括其他一些较为重要的内容。为了对这些内容予以更加清楚的认识，以便切实全面、准确地把握什么是我国自然资源法律规范的宪法原则，我们以以下两个条款的内容为主做出认真的分析研究：

宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”根据以上两条的规定，我们可以对宪法有关自然资源法律规范的原则做出这样的归纳：

1.关于自然资源的权利归属问题。从以上宪法的两条内容中我们可以看出，我国宪法对自然资源权属问题的原则规定是较为清楚的，即没有明确规定私人对自然资源的所有权，自然资源的所有权归属主要包括两个方面，一是国家所有，即全民所有；二是集体所有。对此需要把握的原则有这样几个，其一，矿藏、水流和城市的土地为单一所有制形式，即归国家所有；其二，森林、山岭、草原、荒地、滩涂为双项所有制形式，即包括国家所有和集体所有，但集体所有需要有一个前提条件，即“由法律规定属于集体所有的”，其他的均为国家所有；其三，农村和城市郊区的土地，也有国家所有和集体所有两种形式，但国家对农村和城市郊区土地的所有权，也需要有一个前提条件，就是“由法律规定属于国家所有的”，其他的均为集体所有；其四，宅基地和自留地、自留山，属于集体所有；其五，有关其他自然资源的所有权，是一个需要予以特殊说明的问题，从上述两条的规定中可以做出这样的认定，有关其他自然资源即宪法条文中“等自然资源”的表述归国家所有，第9条第一款的第一句话即表明了这样的含义，而且集体所有的资源均是做了明确规定的，主要包括由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂，由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及宅基地和自留地、自留山。除此以外的一切资源，包括宪法中未列明的其他自然资源即“等自然资源”，均应归国家所有。这里所说的“其他自然资源”，包括人类已发现的和未发现的资源。

2.关于利用自然资源的宪法原则问题。宪法第9条第二款明确规定：“国家保障自然资源的合理利用”，这是宪法关于规范人类利用自然资源的最基本的原则。其含义应当包括两个，其一是对自然资源应当合理利用；其二是国家保障自然资源的合理利用。人类之所以能够在自然界中生存和繁衍，主要是以利用自然资源为基础和源泉的，离开了自然资源，人类就不可能生存和发展。我国宪法遵循了人类依赖自然资源生存和发展的这一基本规律，将如何利用自然资源的问题作为一条重要的宪法内容予以规范。根据宪法的上述规定，对我国自然资源必须合理利用，因此，“合理利用”自然资源是一条重要的宪法原则；同时，宪法还明确规定，由国家保障自然资源的“合理利用”。

3.关于保护自然资源的宪法原则问题。如前所述，宪法并没有对自然资源从整体上做出保护的规定，对“保护”一词的使用仅限于针对“珍贵的动物和植物”，即宪法第9条第2款规定：“保护珍贵的动物和植物”。这一宪法原则也是十分明确的，对于珍贵的动物和植物不得利用，而强调保护。对于“珍贵”一词的具体含义，我国的野生动物保护法做出了进一步的解释，即为珍稀、濒危的物种。

4.关于国家有权征用土地的宪法原则问题。宪法第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这一条款的规定，可以视为对土地权属问题规定的补充。实际表明了土地的集体所有权是相对的，国家所有权是绝对的。但国家对土地的征用不是随意性的，也必须依法进行征用。关于如何征用土地的问题，我国的有关法律和政府的有关行政法规、地方性法规中做出了相应的规定，这里不作过多说明。

5.关于禁止破坏自然资源行为的强制性宪法原则问题。在前述宪法做出对自然资源合理利用和保护珍贵动物和植物规定的同时，还对禁止破坏自然资源的行为做出了强制性的要求。第9条第2款明确规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第10条第2款明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”由此我们可以看出，宪法是在明确了自然资源的权属问题，提出有关正确对待自然资源的基本要求的同时，附之以强制性条款加以保障，保证有关自然资源权属和合理利用自然资源、保护珍贵动物和植物规定的宪法原则的实现。因此也就有了一个重要的宪法原则，即必须以国家强制力保障国家和集体对自然资源的所有制，以保障合理地利用自然资源，保护珍贵的动物和植物。根据这一宪法原则，我国的刑法明确做出了“破坏环境资源保护罪”（尽管这个名称有些不十分准确，还有待于进一步研究，但其目的和作用是较为清楚）的规定，民法通则及相关的环境法律也对侵占和破坏自然资源的行为设定了相应的民事和行政责任。

以上从五个方面，归纳了我国宪法关于自然资源法律规范的基本原则。我们因此可以从这五个方面较为全面地认识宪法确立的关于自然资源法律规范的基本原则和精神。

二、对宪法有关自然资源法律规范几个原则问题的理解

在前面第一个问题中，我们在尊重宪法精神和原意的基础上，依据宪法条文的明确表述，对其所确立的有关自然资源法律规范的基本原则，做出了一般性说明，即对宪法规定的这些内容的含义做出了简单的分析、认定。并未能从更深层次上对宪法上述规定中的一些内容，以及从更为科学的意义上就宪法有关自然资源法律规范的原则问题做出深入的分析和论述。而这些问题对于我们根据宪法的精神，正确地运用宪法原则来规范人们利用自然资源的行为和活动是至关重要的，因此有必要对这些问题做更进一步的探讨。

（一）对宪法关于“等自然资源”规定的理解

关于自然资源的权属问题，我国宪法的规定总的来说是清楚的，这里不对全部内容予以探讨，仅就其中关于前述规定中，如何认识其他自然资源即宪法中关于“等自然资源”表述的理解问题，做出必要的探讨。因为对于这个问题，人们的认识不够统一，也就因此对有关这类自然资源的权属问题产生了争议。这里特别以我国的海岛和海礁为例，予以说明。所谓其他自然资源，即“等自然资源”，如前所述，应当包括人类已发现的和未发现的两大类。对于已发现的其他资源，应当包括我国的海岛和海礁。关于我国岛、礁的权属问题，由于在我国宪法条文中没有做出具体明确的文字表述，因此，有一种人们对海岛、海礁权属问题的认识较为混乱，有的认为海岛包括国家所有、集体所有两种形式；有的认为海岛归其所在地方所有；甚至有 由于这些观点的错误引导，致使我国的一些海岛被违法出让给个人，这样的事实已经见诸于报端。更为严重的是，一些沿海地方政府将海岛认定为地方财产，甚至一些个人，将海岛占为私有，随意炸岛、炸礁，改变海岛的自然生态结构，致使我国的一些海岛资源和生态系统受到严重的损害。这里需要着重强调，上述的观点和行为是错误的，我们应当将海岛和海礁视为独立的资源种类，像山岭、滩涂、草原、荒地等资源一样，在法律规范及法律制度管理中，作为一个专门、独立的资源类型。只是它与上述这些资源不同，其所有权为单一性的，必须归入宪法未予明确的其他自然资源即“等自然资源”之列，而归国家所有。实际上宪法关于“等自然资源”的含义是较为明确的，有两个基本的原则：其一，逐一点清了哪些是集体所有的自然资源，在此之外的，均不应属于集体所有的资源；其二，未予明确的资源，应当包含在“等自然资源”的范围之中，完全属于国家所有，海岛、海礁即属于未予明确的自然资源，应当包括在这个“等自然资源”范围之中。因此，对于宪法未予明确的自然资源，以推论的方式认定为宪法已明确点出的集体所有的自然资源的范畴之中，因而将一部分海岛划归集体所有的做法是完全错误的，这实际上是违背了宪法的原则和精神。当然，为了使宪法的原则和精神更为清楚和明确，避免引起人们的争议，在适当的情况下，对宪法第9条做出必要的修改补充，即将海岛、海礁的权属问题加以明确，则是十分必要的。

（二）如何解释现实情况下，私人占有、使用、收益、处分自然资源的问题

随着我国改革开放的不断深入，在自然资源管理领域中出现了私人占有、使用、收益、处分资源的情况，主要表现在对野生动物的驯养繁殖和对野生植物的培育问题上。这因此向人们提出了关于如何将“自然资源”的私人占有这一事实，与宪法的基本原则相协调的问题。宪法的规定是十分明确的，即不承认私人对自然资源的所有权。但在现实生活中，为了保护野生动植物，维护生态的平衡，我国在野生动物保护法、药品管理法等法律及有关的行政法规中，明确了可以对野生动物驯养繁殖，对野生植物进行培育的问题。以致形成了在实际情况下私人占有、处分，甚至使用和收益经其自己驯养繁殖和培育的物种的现象。这确实是摆在我们面前的事实，并较为普遍。这也就因此引出了对这些经驯养繁殖和培育的物种资源的私人所有权是否违反宪法原则的问题。

关于这个问题，我们需要对宪法的原意做出全面的理解。宪法在原则做出自然资源两种所有制规定的同时，在第8条第一款中规定：“……参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。根据这一规定，对于经私人驯养繁殖和培育的物种资源如何确立权属问题，我们有两个考虑：

其一是将这种驯养繁殖和培育物种的活动，纳入到宪法规定的经营、饲养自留畜的范围-这种经营、饲养中，应当包括占有、使用、收益、处分自留畜的含义。按此推论，也应允许驯养繁殖者和培育物种者占有、使用、收益和处分一部分或全部经其驯养繁殖和培育的物种，但必须以遵守国家有关法律的规定为前提。

其二则是宪法应当补充完善的问题。如果按照现行宪法的原则，根本否定私人对自然资源包括上述经驯养繁殖和培育的物种的所有权，那就不能认定驯养繁殖者和培育者有权占有、使用、收益和处分部分或全部经其驯养繁殖和培育的物种。但如果这样认定，就会带来一定的问题，即会影响集体或私人驯养繁殖和培育物种的积极性，同时对于现实问题也难以说明和解释，存在的问题也难以处理和解决。为此，应当探讨如何在我国宪法所确立的所有制基本原则的基础上，对于前述问题予以充分的考虑，做出科学、合理的规范。对此，建议对宪法第9条的有关规定予以补充，明确规定，经法律规定允许私人驯养繁殖和培育的物种，其部分或全部占有、使用、收益、处分权或者所有权归驯养繁殖和培育物种者所有，但经国家委托进行驯养繁殖和培育物种的行为人不具有这样的权利，或者有限制性的上述权利，

（三）如何理解规范自然资源开发利用及保护活动的宪法原则

宪法第9条对自然资源开发利用及保护问题做出了原则性规定。将该条第1款与第2款的规定联系起来，可以看出，我国宪法在有关开发、利用和保护自然资源问题上所确立的原则是十分明确的，即对于自然资源从整体上来说是“合理利用”，不是禁止利用；对珍贵的动物和植物予以“保护”，不得利用；没有对“开发”自然资源问题做出明确规范。对此，有这样几个问题需要我们加以深入的理解和体会：一是关于为什么宪法使用“合理利用”自然资源，而没有使用保护自然资源的表述；二是怎样理解“合理利用自然资源”的含义；三是为什么宪法没有对“开发”自然资源问题做出规范。

1.关于第一个问题应当有这样的认识，如前所述，自然资源是人类生存的条件和基础，人类只有利用自然资源才能维系生存和发展，因此不能禁止人类使用自然资源。但耗竭性自然资源在数量上是有限的，人类在利用自然资源的同时必须考虑如何持续利用资源的问题，因此宪法做出了“合理利用”自然资源的规定。但宪法没有做出保护自然资源的规定，这是因为保护自然资源的含义中包含着禁止使用自然资源的意思，如果宪法做出保护自然资源的规定，就是禁止或者部分禁止人类使用自然资源，这与人类生存、发展的规律和需要是相矛盾的。保护自然资源的概念应当是在维系生态平衡，保障资源永续利用的含义下提出的。在某一类资源由于人类和自然力的长期破坏或消耗已极为稀缺的情况下，如果人类进一步利用这种资源就可能造成在局部地区这一资源的灭绝，进而导致生态平衡的破坏，最终危及人类的生存、发展，因而就应当提出对这一资源的保护，而禁止使用这一资源。同时，为了保护自然资源，随着人类科学技术的不断提高，人们已经懂得了利用替代资源即非耗竭性自然资源或耗竭性自然资源中的可再生资源来减少对不可再生资源消耗的道理。对于这种资源我们的观点是提倡利用而不是保护，但这种资源同样包含在资源的总概念中。如果简单、笼统地提出保护资源，就等于限制，甚至禁止对非耗竭性自然资源或可再生资源的利用，这显然是荒谬的。此外，为了保护生态平衡的需要，在某一自然地理区域内，当一种物种的数量足以对其它物种的生存、发展造成危害的时候，人类就要对这种物种充分地利用，以避免这种物种给生态平衡造成破坏。只是有关这一点，在我国目前的情况下还仅仅是一种理论上的结论。因为就我国物种的整体情况而言，任何一种物种都不能达到因为数量过于充足，给其它物种的生存造成危害（外来物种入侵的情况除外），而可以充分利用的程度。但这个结论可以用来补充说明，为什么不能一味地提出对自然资源保护的问题。由此我们可以看出，一味地提出保护资源的概念是不正确的，保护自然资源的概念是为了维护生态平衡的需要，只能是在一定的地域范围内，针对特定的物种提出。所以，宪法没有做出国家保护自然资源的规定，而是做出了上述的规定。只有“合理利用”自然资源，对珍贵动物和植物予以保护，才是明确的宪法原则。“合理利用”自然资源，既可以满足人们对自然资源的需求，又有利于保障对自然资源的有序利用和持续利用，也是对自然资源最有效、最实际和最适当的保护。

2.关于第二个问题，即应当怎样理解宪法关于“国家保障自然资源的合理利用”的深层含义。我们体会，应当从两个方面来理解这个问题：其一，合理利用自然资源就应当避免由于利用一种自然资源而污染和破坏另一种或多种自然资源，甚至造成环境资源的退化，生态的破坏；如开采矿产资源的同时，应当避免对水资源、土地资源和物种资源等的破坏；利用内陆水资源避免对土地资源、海洋资源和物种等资源的破坏；利用土地资源避免对水资源、海洋资源和物种等资源的破坏等。同时，应当禁止过度利用自然资源，特别是要对耗竭性自然资源中的不可再生资源的开采加以严格的规范和限制。其二，合理利用自然资源是以国家的有效保障为前提的。这种有效保障又主要反映在三个方面：

第一，应当把对自然资源的利用，纳入到市场经济的轨道，确立自然资源的价格体系，建立自然资源资本市场，将自然资源核算纳入到国民经济核算体系之中，以最低的资源成本确保自然资源的可持续利用，以最低的自然资源资本代价获取最大的社会经济效益。

第二，完善对自然资源的综合法律规范和管理体系，以协调的法律规范来保证对和谐的自然环境和资源的合理利用。而目前我国在这个问题上存在着较为严重的问题，人们在主观主义和形而上学思想的错误引导下，自以为是地将和谐的自然资源分割、孤立开来，以他们各自为政的狭隘思想，将统一和谐的自然环境割裂的支离破碎、满目疮痍。我们迫切需要依据宪法的原则，建立和谐的自然资源利用管理体系和机制。

第三，依据宪法的原则，应当建立强有力的司法保障系统，用司法强制手段，制约违背宪法原则的滥管、滥用自然资源的行为。

根据以上的认识，这里有两个建议：一个是进一步完善宪法的有关规定，在宪法第9条中明确有关建立自然资源资本市场、价格体系和合理的自然资源管理体系的规定。另一个是依据宪法原则，制定综合性的自然资源管理法律，或者进一步补充完善各项有关自然资源管理的法律，完善刑法的有关规定，早日建立和完善有关的民事法律制度等。

3.关于第三个问题。在如何做出自然资源法律规范问题上，一个时期以来，人们经常提到“开发”的问题，在一些法律和法规中也明确地予以了确认。然而，宪法却没有对“开发”自然资源问题做出明确规定，也就是宪法在规范自然资源问题上没有使用“开发”的文字表述。对此，需要引起所有从事环境资源立法工作和理论研究者们的注意。宪法之所以没有对“开发”自然资源问题做出规范的根本原因，应该是出于这样的考虑：因为“开发”的行为不是一个具体的、单一的行为，而是行为的集合，或者称是一个抽象的集合行为。而法律的实在性决定了它是对具体行为的规范，以便明确责任。对于一个集合行为，法律是难以确定其责任的，必须是对每一个具体行为或者集合行为中的各个单一行为做出规范。法律的适用也是对单一行为或者众多行为即集合行为中的各个行为划分责任。由于“开发”的含义缺乏实在性，很不具体，十分抽象；也很不清楚，很不规范。每一个“开发”中都包含着大量不同的行为，因此，不便于从法律上对“开发”活动做出直接、具体地规范。这也应当是为什么宪法没有使用“开发”这个文字表述的原因。在科学和准确地使用文字的问题上，宪法为一切有关规范自然资源的法律、法规做出了表率，确立了原则；也为人们应有的言行做出了清楚的戒律。

以上对我国宪法有关自然资源法律规范的基本原则做出了概括性的分析和说明。从以上的分析中可以看出，我国宪法关于自然资源法律规范的原则从总体上讲是科学、明确和较为全面的，但问题也还是存在的。如前所述，关于海岛、海礁的权属问题，宪法没有明确做出规范，由于一些海岛处于领海基线上，为基点岛屿，涉及国家和领土完整问题，对于如此重大的问题，宪法的规定应当说是有缺陋的。对此，应当在适当条件下对宪法的有关规定加以修改和补充。但我们不能因此否认宪法关于自然资源法律规范的原则是清楚和较为全面的这一结论。宪法的有关原则规定，应当是所有从事自然资源立法、执法、司法和管理、研究工作的人们遵循的最高行为准则。一切从事自然资源利用、保护、管理，以及从事相应法律规范工作和研究工作的人们，都应当深刻领会和严格遵循宪法的上述原则。

注释：

自然资源法 2

一、我国自然资源立法的现状

自然资源法是调整人们在自然资源开发利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。这是从内涵的角度出发对自然资源法做出的理论限定，从外延方面来看，自然资源法主要包括各种不同自然资源类型方面的法律，就我国现行的法律而言，主要有水资源法、土地管理法、矿产资源法、渔业法、森林法、草原法、野生动物法、水土保持法等，以及相关的行政法规、规章和地方性法规。现行的自然资源立法已经基本涵盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面，自然资源法制建设基本实现了有法可依、有章可循。并且从总体上看，我国的自然资源法律法规体系对保护和改善环境质量，保护生态平衡和生态安全，促进经济、社会和环境的协调发展起到了积极的作用。

二、中国自然资源立法的缺陷

（一）缺乏系统、科学的自然资源法律体系中国已建立部分相关的资源法律体系，但自然资源立法中相当一部分是1992年之前制定的。尽管已经对这些具有计划经济特征的法律规定进行了一定的修改，但总体上来说，对于当今经济、文明的生态协调的要求还有许多不相适应的地方。主要表现在以下三个方面。1.立法模式不科学。基于各国的法律文化背景以及具体国情的不同，各个国家在资源立法的模式方面各有不同，可以归纳为两大模式：一是由若干个单项自然资源法律构成的集合体，称为法群模式；二是综合立法模式，即不以自然资源的具体形态分别制定法律，而是采取以土地资源作为核心把其他各类资源联系在一起立法，或者对各类自然资源进行理性的高度概括和抽象，就自然资源利用过程中的问题进行调整而立法。应当说各种模式都有其优点，但也同样存在不足。现在已经基本形成了一个自然资源法律体系，它是以各种单项自然资源法集合为法群形态的。虽然这种"法群状态"覆盖了关于资源开发、利用、保护和管理的主要方面从内容上，达到了一定的立法目的在效果上。但，立法体制行政化影响单行法，过度强调部门利益和部门法律发展，造成缺乏整体配合在各单行法之间，部门利益冲突严重。各单行自然资源法不但未形成协调统一的保护和合理开发资源的规范体系，反而成为部门权力扩展，维护部门利益的工具，中国可持续发展的需要不能满足。因为中国的资源立法起步较晚，还没有较多的经验，所以还需要不断地寻找出适合中国资源立法的科学模式在未来资源立法的道路上，满足中国建立资源节约型社会的要求和实现可持续发展的战略。2.基本法律缺位。目前中国的资源立法缺乏一部基本法律，即可以统领各单项资源法的并符合生态文明发展理念。资源基本法在资源法律体系中的作用好比宪法在整个法律体系中的作用。各单项资源法的基础和龙头是资源基本法，基本法为各个单行法提供指导思想、原则、制度以便对其进行制定和修改，在整个资源法律系统中资源基本法处于基干法的地位，关系如一般法和特别法，统帅和指导一般法，一般法助于基本法的法律宗旨和功效的实现。

（二）法律规范配置失衡立法是平衡的艺术，是权、责、利的协调统一。现行自然资源法在相关内容处理上存在明显失衡的现象，具体而言：1.重义务规范、轻权利规范。现行自然资源法较多地赋予国家在管理方面的职权，较多地规定了义务对相关主体，而显得薄弱在权利的确认方面，大大削弱了利益驱动它是关于自然资源法律关系主体遵守和适用相关法律，法律的执行力降低。例如，整部《森林法》,基本上以开发利用者的相关义务和国家对森林资源的管理为本位。2.强调单一资源的开发管理，忽视生态系统的综合保护。我国现行的几部自然资源法，由于在指导思想上未把生态保护作为重要的立法目的，导致在对单一资源的开发管理和生态系统的综合保护的规范上失之偏颇。大多数自然资源法只针对自然环境中的某一特定要素制定，忽视了对其它相关自然要素的规范。如《森林法》只管林木和林地，对生存于林木和林地中的野生动植物的保护只之字未提《;矿产资源法》只对矿产资源的开发利用加以规范，对因矿产资源的开采对生态的破坏无所顾及。这种"重单一资源的开发管理、轻生态系统的综合保护"的立法，导致砍林伤水，毁草伤土，过度驻坝引水伤树、伤草、又伤土的现象较为普遍。

三、中国自然资源立法的完善

（一）完善自然资源立法体系1.制定《资源节约与综合利用法》。为促进资源的节约和综合利用，防止资源浪费和破坏，提高资源利用的综合效益，保护生态环境，促进经济社会全面、协调、可持续发展，应当按照《自然资源法通则》的基本理念，适时制定《资源节约与综合利用法》。建立资源综合利用规划和计划、论证评价审批、"三同时"、标准化管理、统计、现场检查等制度，对生产生活领域、消费领域和废旧物资的回收等领域的资源节约与综合利用进行系统规定。2.制定《资源调控法》。为加强资源的宏观管理，促进资源的优化配置，可考虑制定《资源调控法》。对资源宏观调控的原则方针、调控主体、调控措施、资源计划行为、资源决策行为、资源协调行为、资源监督行为等进行统一规定。3.对现有的自然资源单行法进行适时修改。出台《自然资源法通则》后，按照其基本精神和原则要求，结合资源管理的实际，消除其相互冲突、重叠和矛盾之处，构建自然资源法体系保证其和谐统一。

自然资源法 3

关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》

关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。

一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系

国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。

（一）国土法与自然资源法

关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。

（二）国土法与环境保护法的关系

环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。

（三）国土法体系的构成

通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：

（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。

（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。

二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改

我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修� 即把它上升到国土资源法的基本法层次，使 具体做法是：

（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》

规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。

（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》

区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。

（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》

对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。

通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。

注释：

[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第144页。

[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[M]，第1页。

[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54页

自然资源法 4

（一）对上述各类特许制度的初步定性

通过上文的论述，本文认为自然资源法律制度中的特许制度的性质可以分为三类：第一类是资源开发许可证。对于资源开发许可证，我们在此先初步定性为自然资源用益权，这将在下文进行详细的论述。第二类是资源利用许可证。我们知道在我国、我国台湾地区、日本、韩国，传统的用益物权是对土地的利用，因而我们将土地使用权按照传统法律的规定，定性为用益物权；在传统的用益物权制度有所发展的情况下，草原等类似于土地的资源的利用权也定性为用益物权。

第三类是资源交易进出口许可证。这类资源交易的许可证不仅涉及到资源的生态价值、利用价值、科学研究的价值；国家对资源的保护、国家的问题；

而且涉及到国家在国际贸易中的利益，国家对某些方面的国际贸易是否要实行配额制、外汇管制以及海关在进出口贸易中的职能等等一系列的行政法中的问题。

因此，我

（二）自然资源法的用益权与物权制度的比较

物权具有四个基本的本质属性：（1 ）物权的保护绝对性，“物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉。无论何人，若擅自侵入或干涉均属违法，因此物权乃要求民法上所有之人，就其标的物之支配状态应予尊重之权利。”（2 ）物权的直接支配性，指物权人得依自己之意思，无须他人之意思或行为介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性。

（3 ）物权的保有时间性，指权利人可以保有其权利的时间。权利人长期保有其权利可避免权利人进行“掠夺式”的短期开发，促进权利人进行长期的资本积累和长期投资，并积极保护环境和养护资源，提高长期的经济效益。（4 ）物权的流转性，是指权利人享有的权利是否可以让与他人，让与的限制程度如何。流转性有一个重要的特征就是它具有分割性，即为转让为目的，转让方可将其权利分成若干部分分别转让。

通过上文对自然资源法律制度中部分特许制度的分析，本文总结出下列观点：

一方面，自然资源法律制度中的用益权具有物权性。（1 ）具有直接支配物的性质。矿业权人在其权利期间内可以勘探、开采矿物资源；渔业权人则可以在特定水域、特定时间经营特定渔业，享有在许可范围内采捕或养殖水产动植物的利益。（2 ）具有物权的排他性。在探矿权人的权利范围内，在其权利存续期间，禁止设立其他的探矿权；在采矿权人所支配的地域范围内，不允许存在同种性质的采矿权；台湾学者认为“在同一水域上不能同时存在两个或两个以上性质不相容的同种或异种的渔业权”；在特定水域上已存在有渔业权，此时当然不允许再设立一个在性质上妨害前者实现其内容的渔业权。另外根据经济分析法学的观� 因为如果权利不具有排他性，那么任何人都可以拥有权利，这对已经拥有权利的人来说则产生了不安全感，达不到法律的作用之一——维持社会秩序的作用。

另外，权利越专有，对权利人加大生产投入的刺激也就越大，也就越有利于资源的有效利用。（3 ）具有以使用、收益为主要内容的用益性。在我国，从法律上看，矿产资源、渔业资源作为自然资源，它的所有权无疑属于国家。我国宪法第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。自然资源只有采捕利用后才能变成社会财富。如果存在于海域或者地下的矿产资源不进行开发，生存于水中的渔业资源不进行采捕，渔业资源国家所有权中的使用、处分无法实现，更谈不上收益。而作为矿业资源、渔业资源所有权人的国家不可能直接从事具体的采捕活动，只有由具体的企业或公民个人从事，这些企业或公民个 而这些主体从事这些活动，是受利益的驱使，是为了使用、收益矿产、渔业资源。

另一方面，自然资源法律制度中的用益权又具有不同于物权的特性。不同之处在于：依据矿业法、渔业法等法律制度取得矿业权、渔业权时，权利取得必须依据行政程序，即“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”；或“经过主管机关核发渔业权执照而登陆于渔业册”

而不是按照民法方法；矿业权和渔业权的内容具有不完整性，矿业权人、渔业权人对核准的地域、水域，仅能在核定的矿业权、渔业权的程度、时限与范围内进行支配；这种支配权实际上并非对地域或水域的“直接支配权”，而只是水域的“利用权”。这一点则使用益权具有一定的公权利的色彩。

通过上述描述，本文对用益权这种新型的自然资源法律制度中的通过行政特许而来的使用自然资源并取得收益的权利定性如下：

（1 ）自然资源用益权具有物权的属性。依法取得的自然资源用益权的权利所有人所享有的权利，不仅包括占有、使用、收益等权能，还包括依法处分权利及排除他人非法干涉行使权利的权能，这些权能，正是物权所具有的属性。

（2 ）自然资源用益权具有排他性。正如前面所述，在依法设立了矿业权、渔业权的矿区或水域不能同时再设立另一种同样性质的矿业权、渔业权；即使是享有对矿区、水域的所有权的集体或国家，也不能任意在已经设立了一种矿业权、渔业权的同一块地域或水域上再重复设立另一种矿业权或渔业权。

（3 ）权利的客体是特定的地域或水域，权利客体是组合体。与所有权一样，矿业权、渔业权的权利客体不是矿业权、渔业权本身，而是该项权利所指向的特定的地域或水域，应包括矿物所埋藏的土壤，水体及其底土。矿产资源是矿区的

一部分，水产资源则是属于水域的一部分，因而矿业权、渔业权是以矿区、水域为标的物，而不是以矿产资源、水产资源为直接标的物。但是，权利所有人所拥有的自然资源用益权并不是绝对的，并不能象矿区、水域所有者那样可以无限制地拥有该矿区或水域的所有权，而必须受到法律的特定限制。如：权利所有人对渔业权项下的水域行使权利要受到使用年限、用途等的限制。

（4 ）自然资源用益权人在权利流转时要受到一定的限制。例如《矿产资源法》第6 条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。（二）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。“《渔业法》第23条规定：捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。”且于第43条又规定：“涂改、买卖、出租或者以其他形式转让捕捞许可证的，没收违法所得，吊销捕捞许可证，可以并处一万元以下的罚款；伪造、变造、买卖捕捞许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

（5 ）自然资源用益权人取得权利时是否支付对价依据各国法律的规定而有所不同。

在我国，通常这些自然资源的所有人是国家，法律所规定的部分自然资源的所有人是集体组织，而被授权、经过审批取得自然资源用益权的程序具有强烈的行政色彩，在这种情况下行政命令性大于市场自由交易性；且虽然依据《矿产资源法》的规定，国家对探矿权、采矿权实行有偿取得的制度，但是，国家又可以根据不同情况对于该有偿取得的费用采取减缴、免缴。因而如果将这种有偿取得的费用定性为对价是不恰当的。因而在我国取得自然资源用益权并不必然需要支付对价。

但是，根据美国矿业法的规定，矿业公司在勘探之前一般都先申请矿地权，同时设计出选择权，即由卖主向买主提出的，给予买主在一定期限内接受卖主提出条件的专有权的合同。这种选择可以是购买，也可以是租赁，在选择期内，勘探者首先付购买或租赁的费用，待查明矿藏后，如果决定买下或租赁，那么可以在生产过程中分期支付或在有相当储量的基础上贷款支付。

在土地使用制度上，美国采取完全的市场模式，承认土地的个人所有，自由流通。因此，土地或者矿地的私人所有者不可能将自己放在公共财产的管理人即政府的位置上，他有自身的独立的经济利益，根据自身的理性，他有追求自身经济利益最大化的动机，因而他不可能行使政府的职能，仅仅为了公共的利益（使资源获得充分的利用，矿藏被合理地开采利用等）而通过特许的方式将采矿权授予他人。为了确保自身利益的最大化，土地或者矿地的私人所有者会处于经济人的理性思维，使自己的经济利益得到最大的满足，因而他会运用市场的手段将采矿权出售，从而获得对价（有时价格可能会高于价值）。可见，此时的这种私人之间的许可是有对价的。并且在美国对于油气勘探开采的许可证，如果在私有土地上从事油气勘探开发的则完全以契约方式决定土地所有者与经营者之间的勘探开发许可和它们的利益分配关系，如果有问题，则由民法调整。

这种由法律明文规定的由民法调整的私有土地上的油气勘探开采的合同纠纷，也涉及到利益分配的关系，即对价的问题，此时法律已经消除了该种许可证的行政法特征，完全是私人之间的纠纷。

又如，在美国，国家对在国有土地上从事油气勘探，通过土地竞租的方式进行管理。两家以上申请工作的土地，谁出价高就由谁与内政部土地管理局签订租地协议，而不颁发许可证。但从事钻井的，要申请办理钻井许可证，油井投产后，政府按一定比例提取权利金，比例不低于12.5% ，非竞租土地缴纳定额租金。在各州土地上从事油气勘探开发的，由各州政府负责土地竞租和颁发许可证。

竞租的方式是一种用市场手段来调节产权、从而实现利益最大化的方式，为了实现利益的最大化，就必须有对价，而不可能放弃对价只收取行政手续费。由此可见，不仅仅是资源的私人所有者与权利申请人之间的关系中存在对价；而且资源的国家所有者即行政机关与权利申请人之间的关系中也存在对价，即行政合同中也有对价。

再如，俄罗斯联邦的矿产开采的许可证制度。矿产使用权许可证通过竞争和拍卖的方式获得。许可证的内容包括有关征收矿产的使用费、地皮费和水域费的条例；商定的矿物原料开采水平和分成办法。国家颁发许可证机关征收矿产使用权许可证发放费。费用标准根据鉴定矿产使用申请所需费用和颁发许可证组织费用及各项费用确定。

如上文所述，竞争和拍卖的方式本就是市场方式，并且要征收矿产的使用费以及其他的费用等条件，尤其是国家颁发许可证机关还要征收许可证发放费用，由此可见矿产的使用费和许可证发放费并不是相同的事物：矿产的使用费是申请权利人交付的使用权利的对价，而许可证发放费则是国家行使行政职权的成本以及工本费等。

由此可知，特许是有对价的这一情况不仅存在于美国，也存在于其他国家。

另外，这里附带提及的是，并非所有的用益物权都是有对价的，例如地役权。

地役权是指以他人土地供自己土地便宜之用之权。

举例而言，甲乙两地相连，甲地临街，乙地不临街，乙地所有人除了从甲地上穿过以外，没有其他办法到达街上，乙通过甲地的权利就是地役权，并且乙取得这种权利时并不需要支付对价。

七、小结通过上文的论述，本文得出以下结论：

第一，特许不仅仅是行政法上的概念，但是特许具有浓厚的强制性色彩；

第二，特许与物权或者用益物权是不同层次的概念：特许是从权利的来源的角度而言的；物权或者用益物权则是从权利的所有或者拥有的角度而言的；

第三，本文尝试将从罗马法上延续至今的“用益权”概念借鉴到自然资源法律制度中来，将部分自然资源的使用权定性为“自然资源用益权”。这种自然资源用益权与民法中的物权制度（用益物权制度）既有

相同之处，又有不同之处。

因此，不能简单地将自然资源用益权定性为物权或者准物权。自然资源用益权具有排他性；从理论上讲，这种自然资源用益权的取得应该取得对价，但在我国将此仅仅规定为补偿制度；另外，由于自然资源自身的特点，以及其与国计民生密切相关，因而对自然资源用益权的流转作了限制；

第四，自然资源法律制度中的特许制度的性质可以分为三类：第一类是资源开发许可证。对于这类资源的使用权，本文定性为自然资源用益权；第二类是资源利用许可证。在我国、我国台湾地区、日本、韩国，传统的用益物权是对土地的利用，因而本文将土地使用权按照传统法律的规定，定性为用益物权；在传统的用益物权制度有所发展的情况下，草原等类似于土地的资源的利用权也定性为用益物权；第三类是资源交易进出口许可证。这类资源交易的许可证不仅涉及到资源的生态价值、利用价值、科学研究的价值；国家对资源的保护、国家的问题；而且涉及到国家在国际贸易中的利益，国家对某些方面的国际贸易是否要实行配额制、外汇管制以及海关在进出口贸易中的职能等等一系列的行政法中的问题。因此，本文认为这类许可完全是一个行政法上的概念，因而将这类特许归结为行政法的概念。

参考论文：

1.屈茂辉著：《用益权的源流及其在我国民法上的借鉴意义》，载《法律科学》2002年第3 期。

2.崔建远、晓坤著：《论矿业权的客体》，载《法学》1998年第2 期。

3.崔建远著：《矿业权法律关系论》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3 期。

4.李雄、潘婉清著：《试论矿业权排他的绝对性与相对性》，载《中国地质矿产经济》1999年第11期。

5.郭洁著：《矿业权民事立法浅论》，载《贵州民族学院学报》（哲学社会科学版） 2002 年第5 期。

6.陈锦辉、黄硕琳、倪雪朋著：《我国实施渔业权制度可行性初探》，载《上海水产大学学报》2003年第3 期。

7.朱遂斌、林伟明著：《我国BOT 特许权协议法律性质分析》，载于《中国法学》1999年4 月刊。

8.王桂元、陆娟著：《特许专营及相关法律问题》，载于《中国法学》1996年5 月刊。

参考书目：

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3.张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年版。

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5.罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版。

6.江必新、周卫平：《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版。

7.黎国智主编：《行政法词典》，山东大学出版社1989年版。

8.曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年版。

9.中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆2000年版。

10. 谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版。

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12. 周枏著：《罗马法原论》（上册），商务印书馆1994年版。

13. 〔意〕彼德罗·彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》，中国政法大学出版社1992年版。

14. 沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版。

注释：

1 参见曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年6 月第1 版，第4 页。

2 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆2000年版，第1234-1235 页。

3 黎国智主编：《行政法词典》，山东大学出版社1989年11月版。

4 参见黎国智主编：《行政法词典》，山东大学出版社1989年11月版。

5 参见江必新、周卫平：《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版，第109 页。

6 张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第2 页。

7 张正钊、韩大元主编：《中外许可正制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第3 页。

8 马怀德著：《行政许可》，中国政法大学出版社1994年7 月第1 版，第75页。

9 王灿发著：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年9 月第1 版，第101 页。

10曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年6 月第1 版，第6 页。

11曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年6 月第1 版，第5 页。

12朱遂斌、林伟明著：《我国BOT 特许权协议法律性质分析》，载于《中国法学》1999年4 月刊，第114 页。

13罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第252 页。

14王桂元、陆娟著：《特许专营及相关法律问题》，载于《中国法学》1996年5 月刊，第116 页。

15美国商业部、国际贸易协会：“经济中的特许专营，1985-1987 ”，华盛顿，美国政府印刷所，1987年1 月，第2 页。转引自：王桂、陆娟著：《特许专营及相关法律问题》，载于《中国法学》1996年5 月刊，第117 页。

16参见谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第50页。

17罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第252 页。

18〔意〕彼德罗·彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》，中国政法大学出版社1992年版，第251 页。

19周枏著：《罗马法原论》（上册），商务印书馆1994年版，第360 页。

20郑玉波著：《民法物权》，台北三民书局1992年版，第181 页。

21肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第322 页。

22肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第329 页。

23肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第329 页。

24参见崔建远、晓坤著：《论矿业权的客体》，载《法学》1998年第2 期，第40-41 页。

25肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第322 页。

26参见谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999

年版，第345 页。

27参见谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第351 页。

28参见肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第408-409页。

29参见陈锦辉、黄硕琳、倪雪朋著：《我国实施渔业权制度可行性初探》，载《上海水产大学学报》2003年第3 期。

30参见肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第409页。

31谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第25页。

32谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第27页。

33参见沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第359页。

34张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第370-372 页。

35张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第372 页。

36张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第372 页。

37张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第434-435 页。

自然资源法 5

通过对我国环境法律体系的研究分析可以得知，我国资源与环境法律法规的发展可以分为三个阶段，即1982年之前的奠基阶段、1982年至1992年间的发展形成阶段、1992年至今的持续完善阶段。我国在参加了1972年召开的联合国人类环境会议后，正式召开了第一次全国环境保护工作会议，经过不断地讨论分析通过了我国第一个规范性的环境保护文件《关于保护和高山环境的若干规定（试行草案）》。在1978年修订的《中华人民共和国宪法》中第一次为我国的环境保护和环境资源理发提供了宪法基础。并于1979年出台了我国第一部正式的环境法《环境保护法（试行）》。在1983年，我国将环境保护确立为一项基本国策，至此我国资源与环境法律逐渐形成了一套体系，并为今后的理发打下了坚实的基础。1982年至1992期间属于我国资源与环境法律体系不断形成完善的阶段。在1989年我国正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》，并在此基础上颁布了一系列的资源与环境的法规和规章制度。这一时期是我国资源环境立法数量最多的时期，出台近二十多部资源与环境的法律法规，从而逐渐扩大了我国公民对资源与环境保护的认识范围，加快了我国资源与环境保护的发展。1992年至今是我国资源与环境法律法规及保护体系持续发展完善的阶段。目前，可持续发展已� 我国在1996年召开的全国环境保护第四次会议上以及1997年召开的中共第四五次全国代表大会上都明确提出了可持续发展战略的实施，这标志着我国资源环境法的建立与完善。在此之后我国资源与环境法律体系取得了一定的成果。一方面，可持续发展占战略已� 另一方面，资源与环境保护法的出台加深了对其他部门及相关法律法规的影响，在随后出台的法律法规中或多会少的包含有资源与环境法律法规，如1997年修订的《刑法》中，就增加了对破坏资源与环境的刑事法律规定。经过几十年的发展建设，虽然我国的资源与环境法律体系已经较为完善，但是就一些法律个案来看，仍然存在着许多争议。

二、当下我国资源与环境法建立发展存在的问题

（一）资源与环境法研究的对象与自然资源法的关系问题

现阶段，资源与环境研究的对象一直都是环境资源法中争议比较大的一个问题。有的学者认为人与自然、人与环境间的关系立法理论研究已� 在这种调整上主要以间接调整为主，直接调整为辅，且其调整方式必须要建立在人与环境、自然的关系上。也有学者将争论的焦点放在资源环境法研究与自然资源法的关系上，其认为环境与自然资源法两者的有机结合，共同形成了我国完善的法律体系。换言之，环境法与自然资源法两者融为一体从而组成了较为科学与完善的法律体系——环境自然资源法，即环境法。

（二）环境资源与可持续发展问题

经过多年的发展，环境资源法在可持续发展上的研究投入了相当大的精力，并取得了实质性的进展。我国在1999年召开了由中国环境资源法学研究会组织的研讨会，在会议上就环境资源与可持续发展的关系问题展开了激烈的讨论。有的观点认为，我国西部环境与资源的特征对我国整体的生态环境的建设的重要作用，并指出加强对西部环境与资源的法律建立保护是实现我国可持续发展的必然选择；还有的认为，要解决环境资源与可持续发展的问题，关键在于法律制度的建立，其中包括现行环境资源法的变革与完善，以此将环境资源发与可持续发展推进到一个新的阶段。

（三）国内环境资源法与国际法的衔接问题

现阶段对我国环境资源法与国际法衔接的问题的讨论只要集中在我国环境贸易的问题。部份学者认为我国属于发展中国家，因此在环境资源法建立的问题上，应该以发展中国家的相关标准进行。所以，在经济政策方面，我国应当逐步实现与国际标准的接轨，并能够将国际标准不断转化为国家标准。在环境资源法的制定上要参照国际标准并基于我国实际情况，落实环境资源法的实施，加大依法治国的力度。当然在全球环境资源的问题上，我国也应当承担起相应的责任，同时要加强对环境问题上共同而有区别的责任原则，从而促进全球环保问题的解决。

三、完善环境资源法律制度的途径

（一）环境税法制度的完善

环境税指的是对开发、利用环境资源或是对环境进行污染物排放的单位及个人，根据其对资源的开发、利用程度及污染环境的程度征收的税收总称。加强对环境税法制度的完善，有助于培养环保观念。同时对控制对自然资源的浪费及环境的排放污染有着积极的促进作用。具体包括下述内容：

1、改革消费税

首先是要进一步扩大消费税的征收范围，加大对一切自然资源消耗量大、环境污染大的消� 其次，要根据不同产品对环境的污染程度或是自然资源消耗水平进行税率的调整。如增加对煤炭资源消费税，降低太阳能热水器、太阳能电池的税率。此外，改变汽车以排量为税率划分的单一依据，实行排放指标与排气量的有机结合等等。

2、通过环境税税率的调整

鼓励绿色产业发展。绿色环保产业的发展在我国是一种朝阳产业，具有良好的发展前景。我国经济产业结构的调整不仅要依靠市场经济的调节，还必须加强相关政策法规的制定，实现对资源的合理配置。同时，采用政策扶持的方式激发资本及投资者参与绿色产业的热情。因此，通过在环境税法上给予适当的减免补偿能够为绿色产业的发展带来正面的效应，从而促进我国绿色产业的发展。

（二）资源法律制度的完善

资源作为人类社会发展中必不缺少的部分，是人类生存及生产活动的一切动力来源，资源的有限性及稀缺性已� 首先，关于土地资源的完善。我国土地制度完善，务必要坚持严格的耕地保护制度，落实土地责任制；建立健全土地保护的补偿机制，严格确保农田总量的不减、用途不变的原则；要切实落实农村土地的产权明晰、用途，建立健全农村土地的承包经营权及流转的制度，并积极发展多种形式的适度经营主体；要逐步建立统一的建设用地，依法进行农村集体经营性建设用地的使用建设，不断完善相关法律法规，加强对农村土地管理制度的规范改革。其次是水资源法律制度的完善。这就要求我国相关部门要明确水资源的国家所有权主体，不断完善对《水法》的完善与变革。进一步加强合理区分基本生活用水、生态用水及经济用水的界限与使用标准。针对水资源，也应当有一个较为科学合理和统一的规划，运用宏观调配的方式解决水资源的利用与其生态的保护。当前，在我国制定的《水法》中规定，水资源的利用、开发、节约及保护，应当按照流于或区域进行统一的规划。

四、结束语

资源与环境法的建立是为了合理开发、利用、保护自然资源与环境而制定的管理制度、管理措施及管理程序。不断加强对资源与环境法的讨论与研究制定，是保持其先进性、权威性、规范性、完整性的重要方式。

自然资源法 6

[关键词]：自然资源法 基本原则 可持续发展

一、自然资源法基本原则的研究现状

目前情况下，世界各国对于自然资源的保护几乎都没有出台基本法性质的法律，法学界对这个问题长时间是处于一种杂乱和落后的状况，其中对自然资源法基本原则问题的研究更是少之又少。我国法学界对于这个问题的研究主要有以下观点。

（一）张孝烈、钟澜教授提出的自然资源法基本原则

坚持重要自然资源属于国家所有原则；坚持统一规划、综合利用原则、坚持开发利用与保护自然资源相结合、维护生态平衡原则；坚持自然资源有偿利用原则。

（二）吴兴南、孙月红教授提出的基本原则

遵循自然资源生态规律原则；保护优先和合理利用并举原则；生态、经济及社会效益相统一原则；坚持可持续发展原则。

（三）曹明德、黄锡生教授提出了五项原则

保护第一原则；合理开发利用原则；开源节约原则；自然资源产权化和有偿使用原则；可持续发展原则。

（四）韩德培、陈汉光教授提出的自然资源法基本原则

开发、利用与保护相结合原则；因地制宜、合理开发、节约使用原则；统筹兼顾、综合利用、循环利用原则。

综合上述，目前法学界对于自然资源法基本原则研究可以说是观点纷呈。但在这些观点中蕴含着对基本原则最基础的标准：（1）自然资源法基本原则要具有根本性、指导性、概括性、抽象性，生效领域的完整性。（2）应当与自然资源的特点相结合，统领自然资源的所有领域。（3）应当符合当代社会的价值追求和社会发展要求。

二、确立自然资源法基本原则的必要性

目前我国基本上已经形成了以宪法性规范为依据，以环境保护法为基础，以单项专门法为主干，以其他法律及地方性法规相配套，以国际条约为补充的自然资源保护法律体系的基本框架。在这一法律体系中，存在着以下问题和缺陷，这些问题推动着自然资源法基本原则的确立。

（一）我国自然资源法律框架结构需要进一步的科学和合理化

从外部结构来看，过于强调部门法律发展和部门利益，忽视了部门法律的整合和利益的协调。从内部结构来看，对自然资源开发、利用、保护、治理关系处理不当，导致重开发利用、数量增长，轻治理保护、质量提高。从自然资源法律体系来看，我国现行自然法律体系框架静止结构缺位，动态结构失衡，整个自然资源法律系统不能高效运作。

（二）缺乏明确、统一的生态保护的立法目的和指导思想

保护资源是为了经济利益和生态效益，其中生态效益应是主要目的。但目前我国的各项法律法规大多偏重经济利益，只有少数几个明确提出了“保护和改善生态环境，维护生态平衡”的立法目的。

（三）权责不清，造成司法行政资源的浪费

自然资源法律体系中法律法规的内容的广泛性和范围的分散性，导致了众多国家行政部门参与其中；同时由于这些法律法规没有明确各行政部门职责，导致职权交叉、互相推诿责任和司法行政资源浪费的不良后果。

三、自然资源法的基本原则

（一）保护优先与合理利用相结合原则

所谓合理利用自然资源，是指人们在开发利用自然资源时，必须全面规划、合理布局、充分考虑到自然资源的承载能力，使之能达到持续利用。要求我们利用的同时，要把生态系统的“恢复能力”放在考虑的范围内。同时，资源的合理利用也要求确立保护的优先地位。这里所强调的保护并不是不使用，而是使用和保护相结合，即在合理的范围内进行使用，并且培育质量高的自然资源，对质量低的自然资源进行相应的改造，从而使得保护和利用相结合，最终达到自然资源的可持续利用。

（二）坚持可持续发展原则

在自然资源法的各项基本原则中，坚持可持续发展原则是最核心和最重要的原则。可持续发展作为人类共同发展战略，它强调的是资源的使用既满足当代人的需求，又不损害后代人使用的权利即把后代人的利益考虑在现代人对资源的使用的范围内。在可持续发展的视野上，自然资源法应当遵守公平分配原则、效益发展原则、协调持续原则、合理利用原则、市场调节和国家宏观调控相结合的资源有偿使用原则。可持续发展原则要求自然资源立法中对有限资源着重保护，同时又包涵着保护和使用相结合原则。可持续发展原则还要求对我国现行的自然资源法律体系进行修改和完善，要求自然资源法以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到可持续的经济发展与自然资源保护同时进行。

（三）开源和节约并重原则

开源是节约的前提，节约是开源的继续，两者必须有机结合才能缓解我国自然资源供需矛盾。开源主要是发现尚未被发现和开采的资源；加快研发替代资源，如开发和使用太阳、沼气、地热等形式的新能源；增加科技投入，提高资源的利用效率。在开源的同时，更不能忽视了节约的作用。

（四）合理规划和利益平衡原则

这一原则主要是说国家对于资源应当合理优化配置，在配置过程中要统筹兼顾各方面的利益需求。其实质是建立在自然资源分布的地域差异性、多功能性和开发利用的多目的性导致的潜在利益冲突之上的。在规划过程中产生的处理各方利益冲突问题需要建立适当的补偿机制来协调。

参考文献：

[1]孟庆瑜，刘武朝。自然资源法基本问题研究[M].北京：中国法制出版社，2006.

自然资源法 7

关键词：环境与资源、环境资源法、环境资源法体系

按马克思法哲学的观点，法是上层建筑的一部分，其总是由经济基础决定的，经济基础（更确切、通俗地说是社会物质生活条件）变化必然要导致法的变化。“‘法发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接� 环境资源法是从经济法分离出来的一个新的部门法。

环境资源法作为一门新兴法律部门，其涵盖内容之变化亦源自社会环境与资源问题的不断增现和变化。一如日本环境法的发展历史，由最初于1967年制定《公害对策基本法》基于二战后严重的公害事件在日本各地的发生和1972年《自然环境保全法》来保护自然环境，到1977年考虑由于发展经济而继续大规模地开发土地，环境破坏加剧之事实而颁布了《环境影响评价法》，再到九十年代不仅是防止工厂公害和保护珍贵的自然问题，而且扩大到从汽车公害、城市乱排水问题、废弃物处理，到地球温暖化、沙漠化、热带雨林破坏等影响到地球环境问题，并且公害的质也发生了变化，故制定了《环境基本法》以完善其环境法律体系；而迄1997年因焚烧废弃物设备释放毒气引起强烈的社会不安，遂于短期内制定了如《有机氯化合物剧毒气类对策特别措施法》等相关环境标准，并于2000年1月施行。可见环境法内容、体系的变化跟经济发展、社会环境问题及人们的认识是休戚相关的，本文正是从这个角度，吸收、借鉴国内外环境法学的最新研究成果和认识，确立我国环境资源法的体系主要应由环境资源基本法、污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法和涉外环境资源法五大部分构成。

一、环境资源基本法

我国尚未建立环境资源基本法。随着社会经济的发展，对于日趋增多和复杂的环境生态问题，其处理方式和解决手段也需要是多方位、多层次的对策措施，在需要建立一系列相关的法律时，“实践中各国认识到必须先确定一个统一的综合性政策目标，这种综合性的政策目标在整体上转变为国家意志时就是现在的所谓基本法。”20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、凶牙利等国都制订了综合性的环境与资源保护法。

我国还没有完全意义上的环境资源基本法，法学界多将与此类似的内容称为“综合性环境基本法”，相关表述有：“我国1979年试行并于1989年修订重新颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国目前环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的所有新问题作出全面的规定。”“综合性环境保护基本法中的环境保护规范，环境保护法律系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。”故在我国一般将《环境保护法》视为基本法范畴，但实际上作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，综观我国的《环境保护法》，不难发现，由于历史的原因《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，实际上基于此法制定的背景而更突显了污染防治法之浓厚色彩。

为此，作为一部完整的环境资源基本法，应将其中具体的操作性规范删去，保留原有的原则性规定，并相应地增加立法宗旨，相关概念界定，环境资源法主体相应的权利和义务；政府及有关机关对环境资源的管理体制；有关环境保护的基本政策等等，

根据我国《环境保护法》及国际上有关国家的环境基本法的内容，我国《环境资源基本法》的体系应包括：1、立法宗旨：可持续发展战略，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；2、环境与资源法的保护范围。包括环境要素、资源要素、生态要素、地区要素中的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原野生动、植物，自然和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村的环境和自然生态的保护；3、环境资源保护的基本原则。包括可持续发展原则；经济发展与环境保护相协调原则；资源开发和环境综合治理相结合原则；开发者保护、污染者治理、获利者付费原则；群众参与原则等；4、环境资源保护的基本制度。包括环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境保护许可制度、环境标准制度、排污收费制度、举报、监督制度、环境保护奖励与处罚制度等5、自然资源开发者开发自然资源和保护环境的权利和义务。环境污染者治理污染的义务；6、环境资源保护的管理体制。包括中央和地方环境资源管理机构的设置，环境资源管理的权限划分，环境资源管理机构的权责，环境资源管理的监督；6、生态保护的特别规定；7、环境资源主体对环境资源保护的权利和义务。8、涉外环境资源保护的特别规定。包括参加国际环境资源保护的公约、条约和协定、与国际上环境资源保护国家和组织的合作，组织和参与国际环境资源保护活动和交流；9、违反环境资源法的法律责任。包括行政责任、民事责任、经济责任和刑事责任等。

二、环境污染及公害防治法

环境污染是指人类在生产和生活中，向环境排放了超过环境自净能力的物质或能量，使得环境化学、物理、生物等性质发生变异，从而导致环境质量下降，破坏了生态平衡或者危害了人类正常生存和发展的条件。公害主要指由于环境污染，而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。可以说环境法的产生主要归因于污染现象的出现，早在本世纪30年代到60年代，工厂与城市的公害事件就不断涌现，而突出的“公害事件”更是震惊了世界。1962年，美国科学家卡逊女士发表的《寂静的春天》则深深地提醒世人警惕过度使用农药的恶果。环境污染问题已成为世人关注的焦点，而环境法的研究也正于此而愈发繁荣。

我国的环境污染状况更是严峻，考察我国97到99年的《环境状况公报》，同样可以发现我国环境污染的状况愈发严重。据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。1999年，全国工业和城市生活废水排放总量为401亿吨，比上年增加6亿吨，其中工业废水排放量197亿吨，比上年减少4亿吨，生活污水排放量204亿吨，比上年增加10亿吨，生活污水排放量首次超过工业废水排放量；1999年我国近岸海域海水污染严重，近海环境状况总体较差，海洋环境污染恶化的趋势仍未得到有效控制，而大气环境污染仍然以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，少数特大城市属煤烟与汽车尾气污染并重类型；酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下，工业固体废物的堆存占用大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染。故污染及其他公害防治法将是我国环境治理的首要任务，而与此相关的污染及其他公害防治法将是环境法的重要内容。

环境污染及公害防治法是指调整在预防、治理环境污染及其他公害过程中发生的社会关系的法律规范的总称，是传统环境法的基本内容。当前，根据我国污染物存在的形态，我国污染可分为如下三个类型：（1）以液态形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；（2）以固体形式存在的污染，包括固体废物污染、放射性物质污染、农药污染及有毒化学物品污染；（3）以气态形式或依气体为媒介的污染，包括大气污染、环境噪声污染和光污染。（4）其它公害污染。相应地，调整这些污染及公害防治法的体系可以分为：液态污染防治法、固体污染防治法、气态污染防治法及公害防治法四个部分。

1、液态污染防治法

液态污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生产过程的水污染防治法、以及有水污染及防治的标准规定等。主要涉及的法律、法规有：《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《海洋环境保护法》；《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；《淮河流域水污染防暂行条例》；《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《制订地方水污染物排放标准的技术原则和方法》等。

2、固体污染防治法

固体污染防治法涉及固体污染物防治法，包括固体污染物防治管理体制，固体污染物监督管理，固体污染综合利用制度；工业固体污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危险污染物防治法；固体污染物的污染控制标准法；禁止境外固体废物入境管理法等例如：《固体废物污染环境防治法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》；《粉煤灰综合利用管理办法》，《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》、《生产市容和环境卫生管理条例》、《农用污泥中污染物控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《工业固体废物十一种污染成分污染控制标准》、《有色金属固体废物污染控制标准》、《含氰污染物控制标准》、《关于废物进口环境保护管理办法》等。

3、气态污染防治法

气态污染防治法包括大气污染防治法和环境噪声污染防治法。大气污染防治法涉及对大气污染法的管理体制和监督管理，生产过程大气污染的防治，废气、粉尘、和恶臭污染的防治法、废气排放标准法等。环境噪声污染防治法包括：噪声防治的管理体制，防止噪声污染的监督管理，环境噪声的标准、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通运输噪声污染防治、以及社会生活噪声污染防治等，例如：《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《工业“三废”排放试行标准》；《噪声污染防治法》、《工业企业噪声卫生标准（试行）》、《机动车辆允许噪声标准（试行）》、《城市区域环境噪声标准》等。

4、公害防治法

公害污染是指对有毒、有害物质造成的环境污染。有毒有害物质主要有三大类：化学物质、农药、放射性物质等。许多国家都对这三类物质的控制和防治进行立法。我国公害防治法包括：有毒有害化学物品管理法、农药管理法、放射性物质管理法、电磁辐射管理法等。例如：《化学危险品安全管理条例》、《监控化学品管理条例》、《防止含多录联苯电力装置加强废物污染环境的规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》；《农药安全使用规定》、《农药登记规定》、《农药登记审批办法》、《农药安全使用标准（试行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性废物管理办法》、《放射环境管理办法》、《放射性同位素及射线事故管理规定》、《核电站放射卫生防护标准》、《放射卫生防护基本标准》；《电磁辐射环境办法管理办法》、《电磁辐射防护规定》等。

三、自然资源法

自然资源是指一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。为土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等。也有学者认为“自然资源，从法律上来说，是指能够供人们生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。”不管如何，都突出了自然资源的价值所在，但从定义中我们可以窥探出人们更多地是从经济利益角度来认识自然资源。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口泱泱大国，自然资源的人均占有量远远低于世界人均水平。我国自然资源的开发利用也正基于前期人们从经济利益考虑而造成自然资源状况恶化，主要表现为土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，农业分摊水量降低，城市严重缺水，森林覆盖率萎缩，草地退化，物种濒危面扩大，矿产、能源资源供需矛盾突出。明显，如何保护、合理利用自然资源已成了刻不容缓的大事。目前，已有学者就自然资源（基本）法立法的可行性进行了系统的研究，从自然资源角度、法律角度提出了自然资源（基本）法立法的必要性，认为制定自然资源（基本）法势在必行，并提出了自然资源（基本）法立法的现实条件、立法方案及框架方案等，自然资源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然资源法在环境法中的重要位置。

自然资源法是调整人们在自然资源的开用、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其是一个综合性的概念，由各种资源法组成，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等方面的法律、行政法规、规章和地方性法规构成。自然资源法保护对象即自然资源，其调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善过程中发生的社会关系，针对的是现有的资源环境，贯穿于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。这些社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。

值得一提的是，所有的自然资源均为自然环境的组成部分，它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体，首先，在存在形态上是相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待。这种自然资源的整体性要求，必须要求一部自然资源母法来规范，协调相关的子法，使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致，实现整体自然资源系统的高效运作，该母法正是目前学界探讨的轰轰列列的自然资源基本法。自然资源法的体系包括自然资源基本法和自然资源部门法两部分组成。

自然资源基本法应将宪法的基本原则贯穿其中，将自然资源法中共性的规定进行规范。其中包括：自然资源法的立法宗旨：确保自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动物和植物，加强对自然资源的管理，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。自然资源法的原则：对自然资合理、适度开发的原则，源综合勘探、开发和利用原则，自然资源利用与营造相结合原则，自然资源保护原则；自然资源的保护范围；自然资源利用和开发主体在开发、利用自然资源中的权利和义务；自然资源的管理体制；自然资源管理机构的职责；自然资源的公众保护；自然资源的国际保护和合作开发；违反自然资源法的法律责任等。

我国自然资源部门法的体系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《生物资源法》（包括《野生动物保护法》、《野生植物保护法》）、《旅游资源法》及相应的实施细则、实施条例和规章等。

四、生态环境保护法

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国目前生态环境状况恶化的趋势远没遏制住，主要表现为：水土流失严重，荒漠化土地面积不断扩大，大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，而生物多样性也受到了严重破坏。这些日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大危害，严重影响了可持续发展，生态环境的保护更是迫在眉睫，而生态环境保护法的体系完善已成为时代的任务。

生态环境法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全局保护，保持生态（包括物种）的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。生态环境保护法的发展和兴起源自人们对生态学的认识之发展，生态学“为研究生物生存条件、生物及其群体与环境相互作用的过程及其规律的科学，其目的是指导人与生物圈（即自然、资源与环境）的协调发展”，随着二战后国际生态科学蓬勃发展，至60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，（生态系统生态学是研究生态系统结构、功能、动态与演替，以及人为影响与调控机理的生态学科），它的出现使生态学在人类社会经济发展中的作用发生了改观，生态系统生态学所强调的“整体性”是人类认识自然生态的系统的具有革命性的进步，对该学科的深入了解和学习，满足了社会在资源持续利用和环境保护的客观要求下，保持生态系统平衡，改善生态环境的迫切要求。该学科与法学的结合，在时代的蕴育下，使得生态环境保护法应运而生。生态环境保护法的出现充实了现代环境法的内容，“现代环境法是在环境科学不断发展的基础上，大量吸收了生态学的原理和方法，注重对生态系统全过程的整体保护，强调对生态系统的保护和建设并重。这些都是传统的生态学和环境科学所不能企及的。”

生态环境保护法之所以必须得以提出和构建，盖系本世纪以来，人类生活的地球上，生态破坏达到了令人发指的程度，尽管科学和技术在过去的100年里获得了突发猛进的发展，却正是20世纪新技术的发展成为导致生态衰败的祸首，实际上，科学技术的进步与生态的衰败形成了强烈的对照，人类生活的两个世界-他所继承的生物圈和他所创造的技术圈-业已失去平衡。究其原因，唯“技术只重视处理分离部分的方法，即分解论方法，生态系统恰恰与技术不同，生态系统是不能也不应该被划分成可随意处置的几个部分的，生态系统的特性就在于它是一个整体，在于其各个部分之间都是有机联系在一起的。”这种处理方式之不同使得人们忽略了生态环境的正确处理方法，使生态环境保破坏愈演愈烈，而生态环境保护法更加受到人们的关注。

关于生态环境保护法的概念及内容，有的学者认为“我国生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称”，“在称谓上，生态环境法与环境法并不对立，所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。”这是对生态环境保护法最大化的解释，也即实际上为环境法，这个概念实际上跟俄罗斯法学界对“生态法”的界定相类似。

本文此处所指生态环境保护法系指调整在维持生态平衡，保护整体生态环境和生态功能以及特殊自然环过程发生的社会关系的法律规范的总称。因为生态环境保护法注重生态系统的平衡，与生态学密切相关，因此，生态环境保护法里必然要体现和遵守相关的生态规律，如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等等。它通常是在各个自然资源法规范和制度的基础上形成的，是一个综合性法律部门，有时往往要通过土地法、水法、森林法、矿产资源法等自然资源法部门来实现，这些法律部门相互联系、有机配合成一个统一的法律

生态环境建设要求防止土地资源的被破坏（因为生态环境的恶化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水资源污染的防治以及发展生态农业，在充分利用自然资源优势促进经济发展的同时更要考虑资源的承受能力，遵循自然生态规律，确保有限资源能够满足经济发展的要求，更要坚决杜绝掠夺性、破坏性经济营，严格控制环境污染，切实保护好生态环境；必须防止资源开发正在造成的生态破坏；建立自然保护区和生态示范区，有效保护珍稀濒危动植物和生态环境，以遏制生态环境破坏趋势。我国环境法学者对生态环境保护的研究，已经引起国家的重视。我国开始重视生态环境保护问题。国务院在2000年12月21日发出通知，印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》，要求各地区各有关部门结合实际情况认真贯彻执行。制订本地区、本部门的生态环境保护规划，积极采取措施，加大生态环境保护力度，扭转生态环境恶化趋势。

结合前述我国学者对生态环境保护的研究，我国严峻的生态环境问题以及国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，我国的生态环境保护法的体系主要由生态环境保护基本法和生态环境保护部门法组成。

生态环境保护基本法的内容包括：生态环境保护的立法宗旨。为全面实施可持续合作战略，促进自然资源的合理科学利用，实现自然生态系统良性循环，保护生态环境，遏制生态环境破坏，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。

生态环境保护的基本原则：生态环境保护的基本原则是：坚持生态环境保护与生态环境建设并举原则，坚持保护优先、预防为主、防治结合原则，坚持污染防治与生态环境保护并重原则，坚持统筹兼顾综合决策、合理开发原则等。

生态环境保护法的具体内容：建立生态环境保护的管理体制。地方各级政府对本辖区的生态环境质量负责，建立和完善生态环境保护的责任制度，各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；建立生态环境保护的监管体制，国务院各有关部门、各级环保部门做好综合协调与监管工作；计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门，要加强自然资源考核和规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。地方各级政府要建立生态环境保护与监管体系；建立生态环境保护与建设的审计制度。

建立生态环境保护体系，包括：重要生态功能区（包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等）的生态环境保护，建立部级生态功能保护区、省级及地（市）级的生态功能区，跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区、跨地（市）和县（市）的重要生态功能区。对生态功能保护区采取的保护措施，各级政府及有关部门加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督。

对重点资源开发的生态环境保护。包括水资源开发利用、土地资源开发利用、森林、草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、海洋和渔业资源开发利用、旅游资源开发利用的生态环境保护；

对生态良好地区特别是物种丰富区的生态环境保护。建立一批新的自然保护区。重视城市生态环境保护，保护公共绿地和生态用地，开展公共绿化和家庭绿化，开展城镇环境综合治理。加大生态示范区和生态农业县的建设。

加强生态环境保护的科技支持能力，鼓励科技创新，加强生态科技经费的投入，推动生态科研成果的转化。加强生态环境保护的宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识，完善生态破坏的举报和听证制度，充分调动人民群众参与生态环境保护的积极性。加强生态环境保护的处罚制度。对严重破坏生态环境的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济赔偿和刑事处罚。

生态环境保护法的部门法包括：国土防治法、土地荒漠化防治法、生物多样性保护法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法和国家公园保护法、风景名胜区保护法、防洪减灾法，与自然资源相关的有森林生态环境保护法、草原生态环境保护法、江河湖泊生态环境保护法和海洋生态环境保护法，另外还有全局性的城市生态环境保护法及农村生态环境保护法等。

五、涉外环境资源法

环境资源法的体系还应包括涉外环境资源法。因为目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球的环境污染和生态问题，即国际环境问题。所谓国际环境问题，又称全球环境问题、地球环境问题或人类环境问题，是指超越一国国界的区域性的和全球性的环境污染和生态破坏问题，是生态环境问题国际化的产物。

当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等。国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》，并导致联合国环境规划署的设立，大大推动了国际环境保护的发展。在1992年6月里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》等重要文件，发出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，提出了“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端。

我国作为国际社会中重要的一员，必然是参与解决国际环境资源问题的主要力量，我国积极参与有关国际环境保护活动和有关公约的制订。1972年我国派代表团出席了斯德哥尔摩人类环境会议，我国发起并召开了“发展中国家发展与环境部长会议”，通过了《北京宣言》等。我国在与他国共同处理国际环境资源问题、遵守国际条约、履行国际环境义务过程中发生的社会关系，即属我国涉外环境法调整的内容。因此，涉外环境资源法是指调整我国与他国因开发、利用、保护和改善环境、遵守国际环境条约、履行国际环境义务的国际合作与交往中形成的社会关系的法律规范的总称。我国涉外环境资源法的体系主要由三部分组成。一是我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规；二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定等。

关于我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规。这方面我国目前较薄弱，我国法律对这方面的规定仅在《宪法》中涉及涉外环境保护的内容，《环境保护法》中涉及的有关条款，《固体废物污染环境防治法》中涉及的涉外环境保护条款，还没有系统的法律规定涉外环境资源法，因此需要进一步加强立法。在制订涉外环境资源法中，须贯彻我国对解决全球环境问题的原则立场，包括经济全球化必须与环境资源保护相协调的原则，尊重国家对自然资源拥有永久的原则；保护环境和经济发展离不开世界和平与稳定的原则，处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益相结合的原则；加强国际间合作保护全球环境资源的原则等。

涉外环境法要充实的内容还需制定和实施与ISO14000环境体系相配套的国内法律法规，以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。此外还需对我国一些陈旧环保制度和措施进行改革，取而代之国际先进的环境保护措施，如污染权交易制度、总量排污收费制度。这些都为涉外环境法制建设的“重头戏”。再者，入世后，随着我国经济、贸易的进一步发展，一方面会导致更多的资源消耗和污染物排放，另一方面又会面临发达国家要求我们多承担保护全球环境之责的更大压力，从而使我国履行国际环境公约的难度不断增加，加大了我国涉外环境法的执行难度。这些都需要涉外环境资源法加以研究解决。

二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。据有关资料，至1999年5月，我国与美国、日本、朝鲜及各周边国家签订了保护环境的双边协定25项，包括环境保护的合作议定书、环境合作谅解备忘录、环境保护合作协定等。例如：《中华人民共和国国务院环境领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》、《中华人民共和国政府和日本国政府环境保护合作协定》等。

三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定。据统计至1999年5月，我国已经参加了一系列有关国际环境资源保护的条约、公约约50多项。其中涉及臭氧层保护公约例如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》等；气候变化公约例如《联合国气候变化框架公约》等；生物多样性变化公约例如《生物多样性公约》等；湿地保护、荒漠化防治公约例如《联合国防治荒漠化公约》等；海洋环境保护公约例如《联合国海洋法公约》等；海洋渔业资源保护公约例如《国际捕鲸管制公约》等；核污染防治公约例如《核安全公约》等；南极保护条约例如《南极条约》等；物种国际贸易公约例如：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等；危险废物控制公约例如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等；化学品的安全使用和环境管理公约例如《化学品在工作中的使用安全公约》等；环境权的国际法规定公约例如《经济、社会、和文化权利公约》等；其它国际条约中关于环境保护的规关于例如《外空物体所造成损害之国际责任公约》等。这些我国参加的国际条约和公约，构成了我国涉外环境资源法体系的主要内容。

随着我国加入世贸组织的日趋接近，入世后给我国涉外环境资源法带来许多新的内容，我国涉外环境资源法将有新的发展。由于许多国际环境条约，公约都把贸易措施作为保护环境的一个重要手段，规定了相关贸易条款，控制跨国界的污染转移。例如乌拉圭回合《贸易技术壁垒协议》规定：“任何国家在其认为适当的范围内采取必要的措施，保护环境，只要这些措施不致成为在具有同等条件的国家之间造成不合理的歧视，或成为对国际贸易产生隐蔽限制的一种手段。”但实际上这种规定往往为发达国家的“绿色壁垒”提供了依据，这样，由于发达国家和地区的环保标准已相当严格，促使在这些国家和地区被限制或淘汰的重污染产业向发展中国家转移，这种转嫁污染又将使发展中国家的环境状况更趋恶化。我国作为发展中国家，如何在涉外环境法中处理、解决好防止重污染工业向我国迁移的“生态殖民”现象将是一个需妥善解决的问题。

自然资源法 8

关于环境资源法调整对象的理论是当代环境资源法学的基本理论。由于原苏联法学带到我国的传统的法学观的影响，我国法学界对环境资源法调整人与人的关系少有异议，但对环境资源法是否能够调整人与自然关系的问题则一直存在不同看法。随着环境资源法学的发展与成熟，近几年来法学界越来越认识到环境资源法学关于调整人与自然关系的理论的重要意义。例如，《法理学》[3]认为：环境法“是一个新兴的独立的法律部门，并具有其他法律所不具有的特殊性：在调整对象上，它既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系”：“事实上，环境法规范大部分都是由技术规范被国家赋予法律效力而成，本来就是调整人与自然关系的”。但是，仍然有些学者对环境资源法调整人与自然关系的理论持怀疑、否定态度，致使我国环境资源法学迄今还没有形成比较公认的具有学科特色的基本理论。造成这种状况的原因，是由于对法律调整人与自然关系的理论缺乏深入的研究和富于说服力的学术争论。例如，过去我国学者在讨论环境资源法调整人与自然关系这一问题时，往往脱离环境资源法的具体条文和环境资源法实施的具体实践，从书本概念进行争论，虽然这种研究和讨论是十分必要的，但毕竟有纸上谈兵的感觉，因而对环境资源法的调整对象这一基本理论问题很难取得共识。“生活之树常青，而理论总是灰色的”。目前国内外有关环境资源法律法规已经含有大量规定或体现人与自然关系的条款，而且环境资源法制建设的实践已经取得调整人与自然关系的丰硕成果，我们只有认真研究和深入分析这些条款和实践，才能明确和掌握环境资源法所调整的人与自然的关系以及调整机制。本文拟从现实生活、环境资源法律条文和环境资源法律实施的角度出发剖析人与自然的关系、研究环境资源的调整对象，希望能引起法学界的进一步深入研究。

一、现实生活中人与自然的关系

所谓关系，是指两个或数个事物或现象之间的相互联系、影响和作用。人与自然的关系（或人与自然环境的关系、人与环境资源的关系，又称人与环境的关系、人环关系、环境关系），是指人与自然之间的各种联系、影响和作用，以及“人与环境”这一综合体所呈现的各种的状态。

人与自然关系中的人，包括个人（即自然人或公民）、单位（包括企业事业单位、法人单位和非法人单位）、政府组织（包括国家中央政府组织、地方政府组织和国际政府间组织）、非政府非赢利民间组织和其他社会团体、全人类（包括当代人类和未来世代的人类）。人与自然关系中的自然，包括自然环境和自然资源，主要指土地、水、大气、森林、草原、野生生物、矿产资源、城市、村庄、风景名胜、人文遗迹（遗址）、自然遗迹（遗址）等自然因素，以及由上述因素组成的大自然，包括整个地球，甚至日月星辰宇宙。人与自然的关系，最大量具体地表现为个人与自然的关系；但在许多情况下是指整个人类与整体自然界的关系或者人类社会和自然环境的关系。单位或组织是由个人通过合同、协议或章程组成的人的集合，因而单位或组织与自然的关系实际上是人与自然的关系。认清绝大多数单位或组织都是个人之间合同或协议关系的纽结很重要，例如，现代企业理论认为，企业是个人之间交易产权的一种合作组织，是一系列契约或协议的契约网络，企业行为是所有企业成员博弈的结果。“市场是指为了买和卖某些商品而与其他厂商和个人相联系的一群厂商和个人”[4]，因此市场与自然的关系实际上也是人与自然的关系。

（一）人与自然关系的类型

法学界对人与人的关系非常熟悉。人与人的关系无论从内容还是形式看都非常复杂多样，它包括人与人之间的夫妻关系、情人关系、家庭关系、亲属关系、朋友（伙伴）关系、师生关系、师徒关系、雇佣关系、阶级关系、主仆关系、敌我关系、内部关系、上下级关系、统治与被统治关系、管理与被管理关系、平等关系、合作关系、同志关系、买卖关系、契约关系、老乡（或乡亲）关系、互相利用关系、利益关系、经济关系、金钱关系、精神（思想）关系等各种关系。但法学界对人与自然的关系研究不深、了解不多。其实，人与自然的关系如同人与人的关系一样复杂多样，从不同角度归纳出许多类型和种类，现从如下几个方面加以介绍：

1.人与自然的实际关系

第一，时间关系。人从其出生到死亡都与大自然保持着十分密切的时间联系，人与大自然的关系无时不在。例如，我们说某人生于某年某月某日，就是说某人于某年某月某日与大自然发生联系；我们说某人于某年某月某日向大自然排放了危险废物，就是说某人于某年某月某日与大自然发生了一次作用。人与自然的时间关系是任何人都无法摆脱的关系，在不同的时间、日期、季节、年代和历史时期人与自然有不同的关系，例如黎明使人清醒、午夜催人入睡、春天催人渔樵耕读、冬天使人养精蓄锐。人与自然的时间关系可以分为眼前关系、将来关系等各种关系。人与自然的眼前关系是一种临时关系、现状关系，例如，人为了解决一时的吃饭问题，采取烧荒种地、涸泽而渔等方式，而形成的“树毁人活、鱼死人在”这种人与自然的暂时关系。人与自然的将来关系是一种长远关系、未来关系，例如，因为人滥捕杀野生动物造成生态破坏，而在不久的将来所形成的“人没有鸟兽为伴”这种人与自然的未来状态。

第二，空间（或地域、地理）关系。人从其出生到死亡都与大自然保持着地域联系，都与一定的空间和地点产生联系。例如，我们说某人生于某地，就是说某人最先在某地与大自然发生联系；我们说某人在某地向大自然排放了危险废物，就是说某人在某地与大自然发生了一次作用。人与自然的地理关系可以分为当地关系、整体关系等各种关系。当地关系又称局部地域关系，是一种小范围的人与自然的地理关系，例如，人将本地废物运往外地，造成当地环境清洁的人地关系。整体关系是一种大范围的人与自然的地理关系，例如，人将当地废物运往外地，造成当地环境清洁而外地环境被污染的人地关系。人与自然的空间地域关系也是任何人无法规避的关系，人虽然可以从一个地方迁到另一个地方，但人始终都离不开某个空间或地域。现代科学证明，人体各种化学元素的平均含量与地球地壳中各种化学元素的含量相适应，例如人体血液中的60多种化学元素和地壳中这些元素的含量有明显的相关性。也就是说，当地的自然或地理环境对人类发展的决定作用是一种不以人的主观意志而转移的先定的、长远的、内在的影响，由于不同的地理环境条件的长期影响和作用，在不同的地区便产生了不同肤色和特征的民族和人种。

第三，生态关系。人从其出生到死亡都与大自然保持着生态联系，不但人体外部存在着一个生态系统（人的外部自然环境是一个生态系统），人体内部存在着一个生态系统（人体内部是一个生态系统），而且人体内外共同形成一个生态系统，人只是人类生态系统的一个组成部分，只是人类生态系统或生物链中的一个环节。例如，我们说某人的气味或排泄物吸引了一些苍蝇、蚊子等昆虫和细菌，就是说某人的存在已� 生态系统是英国植物群落学家坦

斯莱（a.g.tansley）在二十世纪三十年代提出的一个概念，到二十世纪六十年代以后逐渐成为生态学研究的中心。生态系统是生物与环境的综合体，它由生产者、消费者、分解者和无生命物质四个部分组成。其中生产者主要指绿色植物，消费者主要指动物，分解者主要指各种具有分解能力的微生物，无生命物质指生态系统中各种无生命的无机物、有机物和各种自然因素。上述四个部分在生态系统中存在着营养关系、食物关系，由食物关系、营养关系把多种生物联接起来，一种生物以另一种生物为食，彼此形成一个以食物联接起来的链锁关系，称为食物链，各种食物链相互交叉形成食物网。根据当代生态科学和环境科学的理论，整个地球生物圈是一个大的生态系统即人类生态系统，在地球生物圈或人类生态系统中，通过能量流动、物质循环和信息联系，人与其他生物、生物与非生物之间存在着一种生态关系。人与自然的生态关系包括食物链或食物网关系（即人与其他生物一样处于食物链、网中的某一个环节，彼此之间维持着一定的联系）、营养关系（或食物关系、吃与被吃的关系）、中心与环境的关系（即在生态系统中，包括人在内的生物是生态系统的中心，而非生物却构成生物的环境）、金字塔关系（即认为人处于生态链或食物链金字塔的最尖端）等各种具体关系。

人的物质利益或财产利益。当人们载着人类中心主义的有色眼睛看待人与自然、人与环境资源的关系时，往往把人与自然的关系视为单纯的人的利益关系，即将人的自然环境视为人的一种财富或物质利益；从这个意义上讲，人与自然的关系特别是人与环境资源的关系就是人与其财富的关系。简言之，所谓人与自然的利益关系，就是将大自然或环境资源视为人的财富或物质利益，并从这种利益关系出发处理人与自然的关系，对待大自然和环境资源的态度、方法均以是否对人有利、有用出发。例如，墨西哥总统福克斯认为：“黑脉金斑蝶与自然界的其它物种一样，是人类的财产。它们不只是属于一个国家、一个地区或一个组织的财产。因此，我们所有的人都有责任保护它们，让它们生存下去。”[9]将大自然或环境资源视为人的物质利益，将人与自然的关系看作人的利益关系即人与其利益的关系，在某些情况下是有利于保护环境的；但在另外一些情况则不利于环境保护，因为那时人可以像对待私人财产那样任意处置大自然，从而导致污染和破坏环境、浪费资源。

第七，利用关系。人与人之间的相互利用关系是众所周知的，从这种人的利用关系出发，不少人将人与自然的关系视为利用关系，即人利用大自然或环境资源来达到人的目的或获得人的利益。形成人与自然的利用关系的方式是人对自然资源的开发、利用、消耗和享受，广义的利用还包括保护、改善与整治。

2.带感情色彩的身份关系

人与自然的带有感情色彩的身份关系也是一种现实的关系。由于大自然或非人生命体不能使用人听得懂、读得懂的语言和文字，目前我们所谈的人与自然的各种关系都是 如果动物会说人话或会写人的文字，它们可能对人与自然的关系有不同的认识。童话或神话中猫、狗对其与人的关系的表达，其实仍然是人自己的一种认识。鉴于人与自然的带有感情色彩的关系相当复杂，本文�

带有感情色彩的身份关系，指人类形成的人与自然之间的，包括尊敬、热爱、亲近、占有（所有关系）、统治（压迫关系）、征服（掠夺关系）、雇用（剥削关系）、子女、朋友等带有感情色彩、意识形态色彩的身份关系。事实证明，一个人不但可以对另一个人产生感情关系，也可以对大自然和环境资源产生感情关系。人与自然的感情关系的最明显的表现之一，是人对故乡的眷恋和乡情，许多人都自称为某地某山的儿子，如大山的儿子、黄河儿女等。当一个离开故乡几十年的游子重返家乡时，即使故乡已经没有了昔时熟悉的亲朋好友，但故乡的山川地势、“小桥流水、亭台楼阁”甚至一草一木，都会激起他无限的回忆与深思。

人的感情和认识是非常复杂多样的，不同的人对大自然和环境资源有不同的感情关系甚至完全相反的感情关系。例如，有的人视猫、犬为朋友而与之朝夕相处，有的人却任意宰杀之。人与自然的感情色彩较明显的身份关系可以分为很多类型，例如：传统商人、政客和屠夫所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系；新型生态人、环境保护人士和自然之友所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系；在上述两种关系之间的身份关系。

传统商人、政客和屠夫所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系，主要有主仆关系、财产关系、敌我关系。主仆关系，又称统治与被统治、支配与被支配、剥削与被剥削关系，即人以主人、统治者、剥削者自居，将大自然视为人的被统治者、被剥削者、奴隶、仆人或支配对象，人可以像主人对待仆人、奴隶主对待奴隶那样任意统治、剥削、处分大自然或环境资源。财产身份关系，即人将大自然视为人占有和支配的财产，当作人的所有物、占有物或利用对象，人可以像对待个人私有物品那样任意占有、买卖和处分大自然。敌我关系，又称掠夺与被掠夺、征服与被征服的关系，即人将大自然特别是动植物视为敌人，人以掠夺者、征服者、刽子手自居，像征服者对待俘虏、刽子手对待罪犯那样对野生动植物、其他非人生命体任意宰杀、烹煮、掠夺、捕猎和砍伐。

新型生态人、环境保护人士和自然之友所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系，主要有家庭关系、养育关系、朋友关系、契约关系、关系、看护关系、宇宙飞船关系、可持续发展关系等。家庭关系又称母子关系、家长与子女的关系，在生态人看来，人是大自然的产物，大自然是人的父母，大自然（地球）经过数亿年的发展演变才产生出人类。养育关系，大自然是人的衣食父母，是大自然哺育着人类，人靠大自然为生，人始终享受着大自然的恩惠，人从大自然取得其赖以生存发展的物质源泉。

经验为素材，用小说、故事、随笔、札记的形式抒写野生动物的文学流派，其创作宗旨是倡导崇尚生命的生态伦理信念。代表人物梭罗、缪尔、塞顿等大多为集思想家、荒野探险家和博物学家于一身的清教教徒。他们作品无不洋溢着对野生动物既礼赞又悲悯的真挚情感，蕴涵着深刻的生物中心主义理念。荒野文学标志着美国文化的道德关怀领域开始向自然界扩展，也是现代动物解放运动的精神源泉。对宇宙仁慈和动物善质的宏扬必然会导致出生态道德的结论。几乎所有荒野文学作品都充满着保护野生动物的愿望，珍视野生动物的价值，其动物伦理的真知灼见已为西方学术界� 荒野作家认为人和其他生物皆为上帝创造的生态共同体的成员，同受恩典，共享荣耀，都具有彼此无涉的内在神圣价值，在生存意义和精神禀赋上是平等的。缪尔看来，不论丑陋的鳄鱼还是美丽的兰花都是“圣灵的显现”，“大自然创造出动物和植物的目的，很可能首先是为了这些动植物本身的幸福，而不可能首先是为了一个存在物的幸福而创造出所有其它动植物[11]”。在荒野文学中到处都有把动物视为“同胞”、“兄弟”、“邻居”、“朋友”的称谓。女作家赖特称动物为“公民”，她的《鸟公民》一书写的就是“带翅膀的美国人的轶闻趣事”。当代美国著名环境哲学家保尔？泰勒的生命目的中心论与荒野文学的神学目的论是一脉相传的，他以生物科学的论据，证明了“有机体有其自身的善”。[12]

在上述两类人与自然的感情关系之间，还有一种中性的感情意志关系，主要包括：主客与客体（对象）关系，中心与的关系，保护与被保护的关系，开发利用与被开发利用的关系，管理者与被管理对象的关系。主体与客体关系又称主客关系，主要包括两种形式：一是将人作为主体，将自然或环境作为客体，主体和客体的位置是永恒不变的，这是传统法学的观念；二是将活动或行为的发起者作为主体，将活动所作用影响的对象作为客体，主体和客体的位置是可能变动的、相对的，这是当代某些生态法学家的观点。主体与客体的关系也可以表述为主体与对象的关系，主要包括三种：一是保护与被保护的关系，又称保护关系，是指人是环境资源的保护者（包括保持者、保育者、改善者），环境资源是人的保护对象；二是开发利用与被开发利用的关系，又称开发利用关系，是指人是环境资源的开发利用者，环境资源是人开发利用的对象；三是管理与被管理的关系，又称管理关系，是指人是环境资源的管理者，环境资源是人的管理对象。中心与的关系，主要包括三种：一是将人作为中心，将围绕人的自然条件作为，这是环境科学的出发点；二是将生物作为中心，将围绕它们的物质条件作为，这是生态学的观点；三是将整个人类生态系统作为中心，将围绕生态系统的物质条件作为，这是生态中心主义的观点。

人与自然的感情色彩较明显的身份关系的共同特点是，从人与人的关系推出人与自然的关系，即将人与人的关系类推或运用到人与自然的关系。例如，根据、参照或借鉴人与人之间的家庭关系、朋友关系、主仆关系、行政关系（包括上下级关系、君臣关系、管理与被管理关系等）、平等主体关系、商品关系（包括合同或契约关系、买卖或交易关系、供求关系）、关系、信托关系等，而认为人与自然之间也存在家庭关系、养育关系、朋友关系、契约或合同关系、主仆关系、财产关系、敌我关系、管理关系、剥削关系、关系、信托关系、买卖或交易关系、供求关系等。必须指出的是，既然是人与自然的感情色彩较明显的关系，其种类之多、之繁和存在差别是显而易见的，因为人的感情、思想和理念是丰富多彩而差异极大的。例如，在“极端的人类中心论”者看来，“人是万物之灵”，是自然的中心、主宰、征服者、统治者，人与自然的关系只能是统治与被统治、征服与征服、奴隶主与奴隶、决定与被决定、主宰与被主宰的关系。在“极端的自然论”（又称自然中心主义或生态中心主义）者看来，人是“宇宙之癌”，人的存在是一种宇宙病态，人在宇宙中如同癌细胞一样，夺取了其他生物的生存空间，破坏了宇宙的和谐，人与自然的关系也是一种敌对关系。在“人与自然和谐共处论”者看来，人既是生态体系中的一员，又是不同于一般生物的高级生物，人与自然的关系是一种相互依靠、和谐共处的朋友关系。有些人只承认自己认可的人与自然的感情色彩较明显的关系，否认其他人认可的人与自然的感情色彩较明显的关系；只认可传统的经济、政治人认可的人与自然的感情色彩较明显的关系，否认新型的生态人认可的人与自然的感情色彩较明显的关系，这是一种十分不正常的现象。

3.其他类型的人与自然的关系

也可以将人与大自然的关系概括为：显性关系和隐性关系、直接关系和间接关系、单向关系和双向关系、客观性较明显的关系和感情色彩较明显的关系等。显性关系，是指表面的、公开的、可以看得见的关系，如洪涝干旱火山地震与人们生产生活的关系。隐性关系，是指暗藏的、隐蔽的、看不见摸不着的关系，或者是一时难断利弊、难分好坏的关系，如人的肤色体形、起居习惯等与其生活的地理位置、月球引力的关系。有些人，特别是传统经济人或政治人往往只看到人与自然的显性关系而看不到人与自然的隐性关系；而新型的生态人既能看到人与自然的显性关系，也能看到隐性关系。

直接关系，如人与其赖以生存的土地、河流的关系，一场大风雪对人体的影响。间接关系，如上游居民滥伐林木能使自己获利，但因造成水土流失、使下游河水变浑变少而使下游居民受害。起初，人们只注意或看到人与自然的直接关系，而忽视人与自然的间接关系。后来，人们逐渐认识和注意到人与自然的间接关系。

单向关系，是指由人或大自然一方面决定的关系，例如：黄河、长江流域这一地理位置决定了黄种汉民族的肤色特征，这不是黄种汉民族自己所能选择决定的；人们随意捕杀野生动物，这不是野生动物所能决定的。双向关系，是指由人与大自然双方共同决定的关系，例如，人与犬、猫、猴成为朋友，这是由人与猫、犬、猴双方特征共同决定的。当然，在双方关系中，也有一个谁为主谁为次的问题。例如，一个野猴将一个婴孩养大，这时猴起着主要作用；一个人将一个猴驯养成一个能为人做事或耍把戏的猴，这里人起着主要作用。在人类社会产生和发展的初期，由大自然单方面决定的人与自然的关系或由大自然起主要作用的人与自然的关系占有主导地位，有人将此称为“环境决定人”、“自然主宰人”、“天胜人”的时代。随着人类社会的发展和进步，由人单方面决定的人与自然的关系或由人起主要作用的人与自然的关系逐渐占有主导地位，有人将此称为“人决定环境”、“人主宰自然”、“人胜天”的时代。

客观性较明显的关系是指不以人的意志或主观感情为转移的关系，例如人与地球存在着万有引力关系，人与地球两极存在着磁场关系，这是一种不以人的意志为转移的客观性较明显的关系，主要由科学技术手段和实验方法来检查、测定和验证。感情色彩较明显的关系是指由人的意志、感情、信仰和思想决定的关系，在不同意志、感情、信仰和思想的人看来有不同的人与自然的关系，往往带有意识形态和感情色彩。自然科学工作者往往强调和重视人与自然的客观性较明显的关系，而人文社会科学工作者往往强调和重视人与自然的感情色彩较明显的关系。

感情色彩较明显的关系是指根据人的价

值观念、价值判断所认可、描述的人与自然的关系，包括好的关系（又称良好关系、协调关系、和谐关系、互利关系、利大于弊的关系等）、坏的关系（又称恶劣关系、失调关系、冲突关系、互损关系、弊大于利的关系等）和中性关系（又称不好不坏的关系、利弊相当的关系）。从总体上看，人类和环境资源法努力追求的是人与自然的良好关系、协调关系、和谐关系和互利关系，人类和环境资源法尽量避免的是人与自然的恶劣关系、失调关系、冲突关系和互损关系。关于人与自然的坏关系，可以举出许多表现，主要是指对各种环境要素和自然资源的污染、破坏和浪费，人工建筑与自然环境的不协调等现象。例如，人们向河流排放大量污染物造成河流污染，这时人与被污染的河流的关系就是一种坏的人与自然关系。例如，1994年，有人在国家风景名胜区韶山区的韶峰上投资20多万元修建了一尊占地400平方米的弥勒大佛，大佛肚内布置了14个电动人物模特演绎的妖魔鬼怪，阴森恐怖，这与韶山的这块“风水宝地”的自然人文景观很不协调，造成了人与自然关系的失调。

（二）人与自然关系的特点

一般认为，人与人的关系具有如下特点：

1.人与自然的关系是伴随人和人类始终的一种客观存在的关系，人与自然的关系以及这种关系的发展都具有客观性

人与自然的关系是人类社会中最基本、最普通，无时不在无处不有，碰到过无数次的现象和状态；是客观存在的现象，任何人都不能否认人与自然之间存在某种关系。马克思把“人类历史的第一个前提”确定为“有生命的个人的存在”和“他们与自然界的关系”。[13] 马克思明确指出：“人靠自然界生活。这就是说，自然界是人为了不致死亡而必须与之不断交往的人的身体。所谓人的肉体生活和精神生活同自然界相联系，也就等于说自然界同自身相联� ……这样就把人对自然的关系从历史中排除出去了，因而造成了自然界和历史之间的对立”[16]；人们越来越认识到人类主体“自身和自然界的一致，而那种把精神和物质，人类和自然、灵魂和肉体对立起来的荒谬的、反自然的观点，也就愈不能存在了”[17].马克思在《一八八四年经济学哲学手稿》中揭示，人是社会关系的总和与自然关系总和的统一，“社会是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。” [18]目前，包括一些法学家在内的一些社会科学家习惯于将社会仅仅理解为人的结合、将社会关系仅仅理解为人与人的关系，这种观点的严谨防性是值得推敲的，包括马克思恩格斯在内的许多社会科学家认为，社会其实是人与自然界的统一，社会关系其实是人与人的关系和人与自然关系的综合。

人类的进化及现代科学技术的发展，已经使人类初步认识了人与人的关系、人与自然的关系的发展进程。了解和掌握人与自然关系的客观性，对于认识和掌握环境资源法调整人与自然关系的理论具有重要的意义。人与人的关系的历史和人与自然关系的历史，如同人类社会的历史和自然史一样，是一个相互交织的、逐步进化的、连续而分阶段的漫长发展过程。在人类产生之前的地球上，只有自然物与自然物之间的关系，这种关系受自然规律的控制或调整。在没有产生生物之前，只有非生命物与非生命物之间的关系。在非人生命体（主要有动物、植物和微生物）产生后，除了存在非生命物与非生命物之间的关系外，还形成了非生命物与非人生命体之间的关系，非人生命体与非人生命体之间的关系，后两种关系受生态规律的控制或调整。

在人类出现后的地球上，存在如下三种主要关系：人与人的关系，人与自然的关系，自然物与自然物之间的关系。在人类早期，人与动物没有根本的区别，人类与“猴类”、“虎类”、“狼类”等“动物类”也没有根本的区别。这时，人与人的关系和人与自然的关系没有根本的区别，人出于生存的本能和需要，按照弱肉强食、适者生存的生物进化和生态规律生活，人为了生存即使是“人吃兽、人吃人”也视为“自然正义”、“自然公平”、“自然自由”。也就是说，人与人的关系、人与自然的关系、自然物与自然物之间的关系全部受自然生态规律的控制或调整。人这种对自然的依赖性及由此形成的秩序，达尔文概括为“适者生存，物竞天择”，即自然秩序。后来有些法学家将这种自然生态规律称为“自然法”、“自在法”、“原始法”，人类的这个时期也被称为“自然法”或“自在法”时期。在人类社会进入“人类文明时期”后，特别是经过第一次资产阶级工业革命人类社会进入现代社会后，人类树立了对自然界的绝对权威并占据了主宰地位，人与自然的关系主要是一种征服与被征服、统治与被统治、管理与被管理、利用与被利用的关系。人类的这个时期也被称为“人定法”、“人为法”时期。自20世纪70年代后，人类社会开始逐渐进入后现代社会、生态化社会，人与自然的关系开始逐步进入和谐共处的阶段。

2.人与人的关系和人与自然的关系是互为前提、互相影响的关系

马克思、恩格斯认为，自人类社会形成以来或者就人类社会而言，人与人的关系和人与社会的关系是同时存在、互为前提、互相影响的关系。马克思主义认为，人的劳动或生产活动同时影响自然环境和其他人，即：“不仅仅影响自然界，而且也互相影响”：“如果说人靠科学和创造天才征服了自然力，那么自然力也对人进行报复，按他利用自然力的程度使他服从一种真正的专制，而不管社会组织怎样”[19] .与只看到人与人的关系或者只看到人与自然的关系的社会学家不同，马克思、恩格斯在研究人的劳动过程或生产实践活动时，首先承认和肯定存在着人与自然的关系，即肯定“劳动首先是人和自然之间的过程，是以人自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程”[20] ；然后，透过表面的人与自然的关系看到隐藏的人与自然的关系，即“人们在生产中不仅仅同自然界发生关系。他们如果不以一定方式结合起来共同活动和互相交换其活动，便不能进行生产。为了进行生产，人们便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系的范围内，才会有他们对自然界的关系，才会有生产。”[21] 马克思主义在承认人与自然的关系的前提下，即在承认人对自然的依靠和适应的前提下，强调人对自然的主观能动性和能动作用，重视人类对自然现象和自然规律的研究和应用。马克思、恩格斯一方面强调人类的物质生产活动对社会、对人与人的关系的影响，重视调整人与人的关系；另一方面也相当注意人类的物质生产活动对自然、对人与自然的关系的影响，重视调整人与自然的关系。由于在人与自然的关系的后面往往隐藏着人与人的关系，所以要调整好人与自然的关系，必须相应地调整好人与人的关系。

3.人与自然的关系既不同于人与人的关系，也不同于物与物的关系

目前有些社会科学家在谈论人与自然的关系时，总是习惯于用人与人的关系或物与物的关系去衡量人与自然的关

系，这不能不说是一个误区和遗憾。其实，人与自然的关系虽然的人与人的关系、物与物的关系有联系，但却是不同于人与人的关系、物与物的关系的第三种关系。

人与人的关系的特点和状况取决于人即形成关系的双方当事人，物与物的关系的特点和状况取决于物，人与自然的关系的特点和状况除了取决于人之外还与物（自然）有关。人与自然关系的最大特点是，它既不是人与人的关系，不能用人与人的关系去要求人与自然的关系，也不是物与物的关系，不能用物与物的关系去要求人与自然的关系。在人与自然关系中，自然作为人与自然关系的一方，它是不具备人的意识、不会使用人的语言和文字的一方；有人据此断定，不存在人与自然的关系或不能调整人与自然的关系，这就是在用人与人的关系的标准去要求人与自然的关系。其实，“自然无声人有声，草木无情人人情”，在人与自然关系中的另一方即人是有意识的、有智慧、有能力的，因而人可以采用各种方法和手段单方面地调整人与自然的关系。在人与自然关系中，自然是人与自然关系中起根本性作用的基础性条件，人是人与自然关系中起主导作用的主导性因素。从整体上看，自然环境和自然资源除了具有客观性、物质性等特性外，从经济学角度看还具有如下特性：第一，稀缺性。自然资源中的一些不可再生资源（如煤、石油等矿产资源）会逐渐耗竭；即使可以再生的水和空气等资源，也 第二，非独占性和非排他性。自然环境和自然资源很多属于公共物品或共有物，是许多人可以同时、共同享受的物品。第三，外部性。对环境资源的污染和破坏、保护与改善往往以外部性的形式出现，无论是因污染破坏环境资源所导致的对企业外部的损害，还是因保护和改善环境资源所导致的对企业外部的获利，都不能通过市场价格反映出来，都不能通过市场机制得到补偿。人与自然关系的上述特点，决定了调整人与自然关系的法律机制具有不同于调整人与人关系的特点。

4.环境污染问题和资源危机，实际上是人与自然关系的恶化

因对人与自然关系处理不当而导致的人与自然关系紧张和恶化，是当代环境污染、生态破坏、资源浪费问题严重的根本原因。当代环境污染、生态破坏和资源紧缺问题实际上是人与自然关系的失调、失控和恶化，研究和解决人与自然的关系问题实际上是研究和解决当代的环境污染问题、生态破坏问题和资源浪费问题。

5.人与自然的关系是一种可以由人类通过各种方式、方法调整或协调的关系

马克思主义认为，人可以调整人与自然的关系是人与动物的本质区别，“动物仅仅利用外部自然界，单纯地以自己的存在来使自然界改变；而人则通过他所作出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。这便是人同其他动物的最后的本质的区别，而造成这一区别的还是劳动。”[22] 恩格斯在批判那种“只是自然界作用于人，只是自然条件到处在决定人的历史发展”的自然主义历史观时指出：“它忘记了人也反作用于自然界，改变自然界，为自己创造新的生存条件”[23]：“人创造环境，同样环境也创造人”[24] ：“随着对自然规律的知识的迅速增加，人对自然界施加反作用的手段也增加了”[25] .马克思认为，把人与自然联系起来的是人的活动，主要是人的生产活动；人的活动或人的生产劳动是人有意识地改造自然、变革自然，把自然变为人化的自然，并生产生活资料和生产资料的活动；劳动是人用以调整人与自然的关系的基本方式。他在《资本论》中指出：“劳动作为使用价值的创造者，作为有用劳动，是不以一切社会形式为转移的人类生存条件，是人和自然之间的物质变换即人类生活得以实现的永恒的自然必然性。”[26]随着人类的进化，人的智力逐渐发达，人的能力逐步增强，人类相继形成了家庭、氏族、部落、阶层、阶级和国家，以及语言、文字、工具、思想、习惯、道德和法律，这为人类控制或调整人与人的关系和人与自然的关系提供了主体、工具和方式。起初，人通过语言、文字、工具和行为等“非法律手段”调整人与人的关系和人与自然的关系，后来逐步发展为用人自己认可或制定的各种法律形式（人为法、人在法）等法律手段调整人与人的关系和人与自然的关系。

[注释]

[1] 本文是教育部人文社会科学重点研究基地的重点研究项目《环境资源法理论体系研究》成果的部分内容。

[2] 蔡守秋是教育部人文社会科学重点研究基地-国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长，武汉大学、福州大学、湖南大学教授、博士生导师，

第20卷第520页，人民出版社1971年版。

[17] 《马克思恩格斯全集》第3卷第44页，人民出版社1965年版。

[18] 《马克思恩格斯全集》第42卷第122页，人民出版社1979年版。

[19] 《马克思恩格斯全集》第18卷第342页，人民出版社1964年版。

[20] 《马克思恩格斯全集》第23卷第201～202页，人民出版社1974年版。

[21] 《马克思恩格斯全集》第6卷第486页，人民出版社1961年版。

[22] 《马克思恩格斯选集》第3卷第517页，人民出版社1972年版。

[23] 《马克思恩格斯选集》第3卷第551页，人民出版社1972年版。

[24] 《马克思恩格斯选集》第1卷第43页，人民出版社1972年版。

自然资源法 9

【关键词】自然生态资源 生态补偿银行 保护地役权 碳汇交易 公益性私权

【中图分类号】X-019 【文献标识码】A

我国拥有丰富的自然生态资源，但是，资源生态系统退化现象严重，其生态环境也十分脆弱。保护自然生态资源，不仅是建设“美丽中国”的重要途径，也是建设“美丽中国”的重要责任。①欲解决近两年频发的“雾霾天气”问题，除了从产生根源上进行控制以外，发挥森林、草原等自然资源吸收二氧化碳、二氧化硫、涵养水源等生态功能也是一条重要途径。法律是生态资源保护的重要手段之一，加强自然资源生态资源保护，需要健全、完善的法律保障机制。

我国自然生态资源存在问题分析

自然生态资源开发面临严重的生态、经济和社会问题。首先，自然生态资源的开发面临着严重的生态问题。例如，草原区开矿占用大量的草原，并改变草原地貌，进而导致土壤沙化、水土流失，污水排放导致土地、水流受到污染②。其次，自然生态资源的开发面临着严重的经济问题。目前，资源开发方式大多属于粗放式开发，例如矿产资源的开发利用率低、水资源循环利用率低、草原资源利用仍然没有进入集约化经营阶段。资源浪费势必导致资源危机。再次，自然生态资源的开发面临严重的社会问题。草原生态保护措施的实施使许多牧民不能在草原上放牧更多的牲畜，直接导致收入降低，目前的生态补偿资金不能弥补牧民的损失，可以说影响了牧民的发展和生存权。

自然生态资源补偿机制不完善。生态资源补偿机制不完善是自然生态资源危机问题的重要原因，也阻碍了保护自然资源生态文明目标的实现。分析现有的各类自然生态资源补偿机制可见，在生态补偿中，过度重视政府的作用，主要依靠政府的公共财政投入，而忽视市场的作用。从目前的自然资源保护现状来看，现有的单纯的“命令一控制”型自然资源保护措施难以取得良好效果，必须引入市场机制，扩展保护资金的筹集途径，积极利用资本市场，激励保护生态资源的积极性。③

自然生态资源保护措施缺乏持久性。目前的生态资源保护措施缺乏持久性，没有形成制度化。例如内蒙古地区实施的 “退牧还草工程”定于2015年截止。这样的短期性措施很容易导致项目期内参与人缺乏积极性，项目期后回到治理前状态。应当通过法律使其制度化，实现生态保护的持久性。

我国自然生态资源法制建设现状及存在问题分析

自然生态资源法制建设现状。目前，有关自然生态资源开发、利用、保护和管理的法律法规有很多，可以说已经基本形成了自然资源法律体系。其中，既有国家层面的立法，也有地方层面的立法。国家层面立法方面。主要包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水法》、《土地管理法》等全国人大常委会制定的自然资源法律。也有《生物多样性公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《气候变化框架公约》等国际条约。地方层面立法方面。黑龙江、甘肃、内蒙古、云南等地有关森林、草原、矿产等自然资源都制定有相应的条例、办法等。例如《黑龙江省草原条例》、《云南省森林条例》、《陕西省矿产资源管理条例》等。

自然生态资源法制建设存在问题分析。尽管在自然生态资源法制建设方面有大量的国家和地方性立法为依据，但上述立法仍然存在很多缺陷，导致目前的自然生态资源危机。

一是自然资源法存在结构性缺陷。相较于国家层面立法而言，各省的地方性立法能够明确自然资源的可持续发展理念，但是在重要资源上未体现零净损失的理念，同时也没有设立相应的法律制度以保障可持续发展理念的贯彻实施，可持续发展理念也大多停留在口号上。可见，法律原则性强，但是却缺乏可操作性。

二是生态资源法律保护主要体现为行政强制性。目前的自然资源法律中大多规定了公众、企业保障自然资源生态环境的强制性义务，缺乏激励性的私法手段。这种保护生态环境的行政强制性义务，会带来经济利益与生态保护的冲突，地方政府和当地农牧民会为了经济利益而放弃生态保护，同时这种行政强制性义务却缺乏可操作性，从现存的自然资源生态文明现状可知，单纯的行政强制性义务性法律规定并没有起到很好的生态保护的作用，自然生态资源法制建设亟需引入私法途径。

三是生态资源保护法律制度具有滞后性。生态补偿制度是保护自然生态资源的重要措施，但是各地现有的法规和制度严重滞后于生态补偿方式的发展。例如，目前国外在很多自然资源生态补偿方面已经从政府主导转向主要依靠市场力量来实现矿产资源生态文明。这些市场途径包括碳汇交易、湿地银行、排污权交易、一对一交易等。可以说引入市场化途径是保护自然生态资源的必然趋势。但是我国对新的自然资源生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律制度上的支持。

四是生态资源补偿法规存在缺陷。虽然我国在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。例如缺乏相关的技术标准，环境影响评价指标体系也不健全，导致矿区生态恢复中因缺乏制度支撑而没有可操作的依据，甚至未经环境影响评价就开采矿山。在相关法规中缺少健全的资源价格形成机制，没有形成生态环境激励法律制度，导致资源型企业在开发中并未考虑资源的生态价值即社会成本，只考虑私人成本，以致使企业在开发中并不注重生态环境保护。

我国自然生态资源法律保障机制的构建

构建系统化的自然生态资源法律保障机制。目前，我国的生态资源法律保障机制主要体现为公法手段，兼有少量的私法手段。公法手段主要包括生态税、生态补偿基金、政府财政转移支付、生态保护强制性义务（例如禁止滥砍滥伐、禁止随意采摘野生植物、禁止随意放牧等）等手段。我国通过物权法、草原法等单行自然资源法对自然资源的用途予以明确规定并严格限制。有关自然资源用途限制的法律规范是基于国家的强制性规定赋予自然资源权利人的义务，具有公法性质。国家在矿产资源法、草原法、水法等相应的法律中都强制性规定自然生态资源的用途限制，这是国家机关行使行政权力的体现。可见，有关自然生态资源用途管制的法律规范属于公法规范，是国家公权力的行使。而目前国外生态文明保护上存在很多市场化途径，主要包括地役权合同、排放权交易、碳汇交易、私人补偿、生态产品认证、湿地银行等，这些市场化途径都被当地法律所确认，国家并没有赋予其强制性义务，只是制定规则规范上述途径的实施，因此属于私法手段。

囿于目前我国在生态资源保护方面所体现的政府失灵等现象，建议构建系统化的自然生态资源法律保障机制。即建立生态资源保护和利用的长效机制，并通过法律手段加以确立，实现公私法途径相结合。

完善公法途径。一是完善自然资源生态税收制度。森林、草原、湿地等自然资源的生态效益都属于公共效益。政府当然是购买公共产品的主要主体，但是单纯依靠政府的作用显然不能完全补偿自然资源的生态效益，从而影响自然资源生态文明的实现。而通过法律强制设立生态税收制度，可以用来补偿生产自然资源生态效益所耗费的成本，以实现生态效益最大化。生态税征收对象确定为我国境内受益于自然资源生态效益的单位和个人，并建议分别针对不同的自然资源确定不同的征收对象。例如林区或牧区附近的煤矿企业。内蒙古自治区重点建设呼伦贝尔、鄂尔多斯、锡林郭勒三大煤电基地，这势必将极大影响草原生态环境。因此，十分有必要对该煤电基地企业征收生态税，以用于自然资源生态补偿。

二是完善政府财政转移支付制度。通过法律将横向财政转移支付措施确立为法律制度。由自然资源生态效益的受益地区向自然资源生态效益的供给区提供生态补偿。德国的横向转移支付制度已经实施多年，可以提供借鉴。另外，在财政转移支付方式上，目前主要是直接将补偿金额全部发放给农牧户，这种单纯的“输血式”补偿具有很大的弊端，资金的有限性并不能使农牧民的生活有很大改善，且不利于产业结构的转变。建议改为提供技术支持等“造血式”补偿途径，这样有利于调整产业结构、转移劳动力。

三是完善自然生态资源补偿制度。真正实现自然生态资源补偿制度法制化。前已述及，各地在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。因此，应当在国家层面上尽快制定出台“生态补偿法”，并强制性规定环境影响评价指标体系、技术标准、补偿主体、补偿标准、补偿方法、补偿程序、补偿救济手段等问题，使自然资源生态补偿真正实现有法可依，具有可操作性。

创新私法途径。私权的人类社会发展史，是公权力与私权利配置关系的进化史。事实上，公法和私法本身就是交融的状态，二者的最终目的是一致的，没有必要将二者完全对立。而且，二者在事实上也并非完全对立。通过私权途径实现公权的目的并不是天方夜谭。自然资源因为其本身的公益性特点，决定自然资源产权应当属于公益性私权，同时也应当构建合适的自然资源产权制度以实现自然资源公益价值的最大化。公益性私权的发展是私权发展的最高阶段，私权不仅仅表达个人意志，还承载着社会公共利益，同时也协助公权力对整个社会进行合理的管理。因此，应当创新自然资源生态保护机制，引入私法途径，发挥私权制度对自然资源生态保护的作用。公益性私权是解决自然资源产权私权性与用途管制公权性冲突的有效途径。它实现了自然资源产权与用途管制的契合，打破了公私法完全对立的传统观点。自然资源用途管制私法路径中，国外的湿地银行、保护地役权等制度具有重要的借鉴意义，同时也具有引入的可行性。

一是建立自然资源生态补偿银行制度。美国在管理湿地资源过程中创立了湿地补偿银行制度。根据该制度，欲占用、开垦湿地的企业须首先从湿地补偿银行购买一定面积（相当于其所占用的湿地面积）的再建或修复湿地，以保证湿地面积的不变，作为对欲占用湿地的补偿。④这也是美国实现湿地零净损失目标的有效途径。湿地补偿银行属于对湿地资源的事前补偿，相较于事后补偿而言，更加具有保护性，对生态环境更有益。我国很多地区已经出台了《湿地保护条例》，确定了建立湿地自然保护区、实施湿地生态效益补偿、禁止破坏湿地义务等制度，旨在保护湿地资源。但是上述措施都属于公法上的措施，主要依靠政府的力量，必然导致湿地保护投入不足的后果。因此，应当引入私法手段，使湿地资源通过更加灵活且具有激励和惩罚性质的市场途径得到保护。

补偿银行制度应当不仅仅只适用于湿地资源的保护，还应适用于其他的自然资源生态补偿中。因此，建议设立自然资源生态补偿银行。目前，很多矿产开发都是在民族地区的草地上进行，因矿产开发对草地造成的破坏十分严重，如果引入生态补偿银行制度，采矿企业在预期对草原的破坏之前，须先购买补偿草地作为赔偿，才能获得采矿许可。自然资源生态补偿银行制度与现有的自然资源保护政策和措施并不冲突。它可

二是完善碳汇交易制度。目前，国际上主要在森林资源上实施碳汇交易制度，该制度属于受私法调整的市场途径。通过碳汇交易可以极大地拓宽自然资源生态文明保护的融资途径。除了森林外，草原、湿地等自然资源也具有碳汇的功能。据测算，1公顷草原的固碳能力是1.65吨。而且草原、湿地的固碳成本远低于森林，如果在草原、湿地资源上实施碳汇交易，可以克服森林碳汇成本过高的弊端。建议在碳汇储量高的地区设立碳汇基地和综合性自然资源碳汇交易市场。

三是实施自然资源保护地役权制度。自然资源保护地役权制度是指由政府、企业、社会团体等主体与自然资源权利人协商，从后者取得保护地役权，由自然资源权利人划出自己全部或部分自然资源（例如草原、森林等），并在特定土地上进行保护性管理，由政府等主体对出于保护目的而划出自己全部或部分自然资源的权利人进行补偿。该制度属于受私法调整的市场途径，自然资源权利人在可以衡量利弊后，决定是否设立保护地役权。设定保护地役权后，自然资源权利人根据约定履行保护性管理的义务，并从购买主体处取得报酬。这样可以极大地调动自然资源权利人的保护积极性，并拓宽自然资源生态文明保护资金的渠道。

四是实施生态产品认证制度。保障自然资源生态文明的另一个私法途径即实施生态产品认证制度。即在将符合认证标准的自然资源产品上贴上证明性图形标志，使其成为生态产品，例如生态鱼类等。因为生态产品认证服务具有可信性，可以提高生态产品服务的价格。这样，自然资源产品的生态效益即体现在产品价格之中，相当于购买该产品的人为产品的生态效益付费，既体现了公平性，又提高了自然资源权利人的经济收入。也使自然资源的生态优势转化为产业优势，从而拓宽自然资源生态补偿的资金来源途径，有利于生态文明的建设。

健全社会团体和公众参与机制。实践证明，单纯依靠政府的力量，必然会出现生态保护资金紧张的局面。因此，应当在加大政府财政投入的同时，积极引导社会团体和公众参与到自然资源生态保护和建设中。通过法律确立一系列市场途径，拓宽生态保护资金的来源渠道，重点发挥非营利性组织、金融机构、企业的作用，增加利益相关者对自然资源生态保护的认知，从而最终实现保护自然生态资源的目标。

我国自然资源生态问题日趋严峻，建立健全生态文明法律保障机制是实现可持续发展的制度保障。

（作者分别为内蒙古民族大学政法与历史学院副教授，东南大学法学院讲师；本文系2014年度国家社科基金青年项目“湿地资源‘保护地役权’法律制度研究”与2013年度国家社科基金青年项目“私法视野下的水权配置研究”阶段性成果，项目编号分别为：14CFX046、13CFX101）

【注释】

①唐孝辉。：“建设美丽中国的法律制度回应―自然资源保护地役权制度构建”，《理论与现代化》，2013年第4期。

②屈燕妮：“建立健全矿产资源开发生态补偿机制”，《内蒙古财经学院学报》，2012年第6期。

③杨华：“健全生态补偿机制何处着力”，《环境保护》，2010年第6期。

④张力：“美国补偿湿地及湿地补偿银行的机制与现状”，《湿地科学与管理》，2008年第4期。

自然资源法 10

一、我国自然资源立法的现状和问题

（一）我国自然资源立法的历史与现状

自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。

十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1 月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。

（二）我国自然资源立法存在的缺陷

我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：

（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。 现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。

（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。 现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。

（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。 现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。

（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。

（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982 年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。

（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。 自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。

（7）缺乏有效的执法监督手段。 现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。

二、我国自然资源的法律变革

危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。

自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：

（一）实行自然资源的有偿使用制度

长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。

1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》， 在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。土地有偿使用制度的建立和完善，为其他自然资源有偿使用制度的建立奠定了坚实基础。

此后，1996年修改的《矿产资源法》，改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度；1998年修改的《森林法》也确立了森林、林木有偿使用的法律制度。

（二）合理划分各级政府的管理职权

计划经济时期，政府直接参与经济管理，我国的自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩。市场经济客观上要求以市场而不是行政权力来配置资源。因此，重新划分各级政府的自然资源管理职权，是我国自然资源法律变革的又一重要内容。

自然资源法律变革的趋势，一方面要求明确划分政府与市场的“势力范围”，明确在自然资源管理方面，哪些主要依靠市场来完成，哪些主要依靠政府来完成；另一方面要求合理划分各级政府在自然资源管理方面的权力和职责，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。划分各级政府的自然资源管理职权，主要是按照市场经济的内在要求，将涉及自然资源宏观决策的权力上收到中央和省级政府行使，将执行性职权下放到地方政府行使。如修改后的《矿产资源法》明确规定：国务院行使国家对矿产资源的所有权；在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源以及开采国家实行保护性开采的特定矿种的，必须经国务院地质矿产主管部门批准。对违法开采的处罚权则规定由地方政府行使。

（三）公法私法化

公法，是指以保护公共利益为目的的法律，其基本特征是政府为法律关系的一方当事人。自然资源法律是以保护自然资源的合理利用为主要目标的，因此，自然资源法应当属于公法范畴，而私法则以保护公民权利为主要目的。在社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。因此，将公法和私法有机结合，也是我国自然资源法律变革的主要内容。所谓公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。

修改后的《森林法》体现了公法私法化的趋势，明确规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。修改后的《矿产资源法》也规定：国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的市场秩序、工作秩序不受影响和破坏，保障设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。这些规定充分体现了国家对公民和法人财产权的保护。

（四）注重生态环境保护

在我国80年代制定的几部单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源法律难以适应生态环境保护的需要。长期以来，我国虽有《森林法》，天然森林却砍伐不断；虽有《水法》，江河断流却越来越多。因此，注重生态环境保护，成为我国自然资源法律变革不可忽视的重要内容。

近几年，立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容，强调实现人类社会的可持续发展。修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。修改后的《矿产资源法》更是全面体现了环境保护的要求，对设立和关闭矿山企业、开采矿产资源都规定了严格的环境保护的要求。

（五）对权利主体实行平等保护

在计划经济体制下，全民所有制企业和集体所有制企业的地位是不平等的，体现在自然资源立法中，就是全民所有制企业较集体所有制企业在自然资源的取得方面享有优先权。而在市场经济体制下，任何参与市场流转的主体都具有平等的法律地位，按所有制区别对待的做法，不符合市场经济的基本规律。1996年修改的《矿产资源法》，就改变了各类矿山企业地位不平等的局面，规定国家依法保护矿业权人的合法权益，对各类矿山企业平等地予以保护。

（六）大胆进行法律移植

在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作为人类文明成果的共同性，决定了法律移植的必然性和必要性。在自然资源立法方面，我们与世界上许多国家包括发达国家在内面临着的共同的问题，即自然资源的合理利用和保护的问题，对于发达国家在自然资源立法中的成功经验大胆进行法律移植，就成为我国自然资源法律变革中的一项重要内容。如1996年修改的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度等进行了大胆移植，取得了很好的效果。

三、新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而 实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和形势的发展，这部法律已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要，更不能适应中华民族可持续发展的需要，必须进行修订。党中央、国务院一直十分重视土地管理特别是耕地保护工作，1997年4月15 日下发了《关于进一步加强土地管理特别是耕地保护工作的通知》，即通称的中央11号文件。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，也提出了修订《土地管理法》的重要原则。

新《土地管理法》关系亿万人民的切身利益，关系经济和社会发展全局，关系中华民族的可持续发展，是最重要的自然资源法之一。新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而 主要表现在以下几个方面：

（一）在立法指导思想上，从可持续发展战略出发，第一次将土地基本国策写进法律，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变。1986年土地管理法同大多数自然资源法律一样，是以保障经济建设为核心的。新《土地管理法》从我国的土地基本国情出发，为保证中华民族的可持续发展，以切实保护耕地为指导思想，强调了对耕地的特殊保护：将耕地总量动态平衡的目标写进法律，确立了占补平衡制度，将基本农田保护制度上升为法律等等。耕地保护作为一条主线贯穿于新《土地管理法》的始终。

（二）在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。用途管制也是市场经济国家普遍采用的有效管理土地的基本原则。新《土地管理法》对用途管制制度作了明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，从法律上确立了这一土地管理的根本制度，为其他自然资源的宏观管理树立了典范。

（三）在土地管理职权划分上，实现了各级政府职权合理划分的根本性转变。新《土地管理法》按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分。即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将执行性的权力下放到市县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方的两个积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。

（四）在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。土地制度是最基本的财产制度之一，越是实行严格的用途管制，就越应保护公民的土地财产权，从根本上调动人民群众珍惜土地、保护耕地的积极性。新《土地管理法》特别注重对公民特别是农民土地财产权的保护：一是规定农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年，将党的政策上升为法律；二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；四是赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；五是改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。

（五）注重资源的资产属性，实现了从以资源管理为主到资源和资产管理并重的根本性转变。新《土地管理法》在强调保护耕地资源的同时，也特别注重对国有土地资产的保护，规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，为国有土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新《土地管理法》调整了土地收益分配机制，规定“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又从机制上改变了地方政府“多卖地，多收益”的做法。

（六）在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。长期以来，我国实行的是外延扩张的土地利用方式，这是造成各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我国城镇现有40％的土地属于低效利用，全国还有174万亩闲置土地。新《土地管理法》适应两个根本性转变的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建设用地盲目扩张的新机制，包括调动农民保护耕地的积极性；鼓励各级政府盘活存量建设用地；实行占补平衡制度，促进用地者自觉节约利用土地等。这些规定将有力地促进建设用地走内涵挖潜、集约利用的道路。

（七）在执法监督上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变。法律的监督检查条款，对于保证法律的实施具有十分重要的意义。联合国粮农组织早在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中就曾提出：“为确保决定得到遵守，应有一些揭露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加以制止。但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法。”联合国粮农组织所指出的问题在我国自然资源立法中就普遍存在着。在我国目前所颁布的八个有关自然资源的单项立法中，只有新《土地管理法》设有“监督检查”一章。这一章是修改过程中根据全民讨论的意见增设，它明确了土地执法监察的对象，赋予国务院土地行政主管部门对土地违法案件的查处权；它完善了执法监督制度，赋予土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止权、行政处分建议权以及直接行政处分等权力；它与《刑法》的有关规定相衔接，加大了土地违法的刑事处罚力度。新《土地管理法》有关监督检查的规定，为我国其他自然资源的单项立法树立了典范。

（八）注重生态环境保护。新《土地管理法》虽然将耕地开垦作为实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地开垦中的生态环境护问题。保护生态环境作为一项重要原则，贯穿于新《土地管理法》的全篇；一是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，是编制土地利用总体规划的一项重要原则；二是开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；三是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，经依法批准后进行；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地；五是根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

（九）大胆吸收和借鉴国外管理土地的成功经验。作为一部全面推进土地管理改革的法律，新《土地管理法》将改革决策与立法决策相结合，特别注意借鉴和吸收市场经济国家和地区的成功经验：在土地管理方式上，它借鉴了美国、英国、加拿大以及我国台湾地区所普遍实行的土地使用管制制度，对我国分级限额的审批制度进行了根本性变革，建立了以保护耕地为核心，以控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量为主要内容的我国的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鉴了德国、法国、日本等国家关于土地整理规定，对现阶段我国土地整理的重点作了明确规定，即“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。

自然资源法 11

关键词：民法 物权 资源 立法

一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价

我国传统的自然资源立法，主要是强化对自然资源的行政管理，法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范，过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定，虽然在个别立法中散见着一些民事规范，但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法，在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在：

1.现行的自然资源立法，较多地强调单项法规的制定，而忽视其科学体系的构建，从而造成了自然资源立法呈法群状态，无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突，未能形成一个科学的体系，重利用而轻保护和节约，全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。

2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范，强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段，过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定，虽然在个别立法中散见着一些民事规范，但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立；对自然资源物权的保护，往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能，使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩，从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间，也存在着物权保护的现实不平等性，如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等，在强调国家利益的同时，漠视了集体利益和个人利益。

3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状，造成对自然资源的人为分割，过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩，从而导致了立法部门化，部门利益化，利益法制化，严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。

4.所有权方面界限不清。从横向讲，自然资源哪些属于国有，哪些属于集体所有，“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲，自然资源的国家所有权，哪些由中央政府代表行使，哪些由地方政府代表行使，实践中很难予以划定。所有权主体虚化，导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷，所有权主体并不能直� 理论上，自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使，但谁来代表国家和集体，实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化，同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突，从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性，自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演，造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性，用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制),公平有效的自然资源用益机制尚待建立。

5.在自然资源物权登记方面，实行分部门登记，登记机关不统一，登记制度不健全，登记程序不完善，登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清，造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记，不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外，在国有自然资源所有权方面，基本上没有建立登记制度，严重影响了自然资源物权登记的公信力。

6.自然资源的流转机制虽然初步建立，但还很不规范和顺畅，对于流转限制性的规定过多，多数以行政权利对自然资源进行配置，而忽视市场机制的运用。单纯的政府管理机制、过于依赖行政的手段以及不适当的国家干预方式都阻碍了自然资源的有效配置和自然资源市场的培育。一定程度上自然资源的局部垄断经营，也使市场在资源配置中的作用部分失灵。

7.自然资源的有偿使用制度尚未完全建立。部分自然资源尚未实行有

偿使用制度，如野生植物资源的有偿使用，目前还没有相应的法律规定；有些自然资源有偿使用方面发生冲突，如海域与渔业在海水养殖方面的有偿使用就存在交叉；有些如土地和矿藏资源等，虽然已经建立的有偿使用制度，对自然资源的资产属性重视还不够，作为社会公共产品的自然资源也无法以市场价格的形式出现，自然资源的出让价格与市场价格差距较大，价值规律无法发挥作用，市场在自然资源配置中的作用失灵，市场机制的外部不经济性导致自然资源的闲置、浪费和流失。

8.现行的自然资源立法，在自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再的；也有先协商、后政府部门调解、再的；还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。

二、西方发达国家自然资源立法的启示和借鉴

(一)西方发达国家自然资源立法的现状

1.关于自然资源的所有制与市场机制

西方发达国家的自然资源所有制与市场机制主要有两种模式一是，在自然资源私有制的基础上构建资源要素市场的完全自由市场模式，以美国和日本为代表。如美国的水资源配置，完全采取市场化的模式，将财产权赋予任何一项资源，让市场而不是政府来配置水资源，许可证水权可以自由交易，不存在公权力配置水资源的情况。二是，在自然资源公有制的基础上以国家宏观调控为主要手段的市场模式，以英联邦国家为代表。如在英国，土地公有制已经基本上是虚拟的，王室对土地的所有权只是一种象征，全国67%的土地事实上为私人所有；另外，《德国民法典》关于所有权的划分，不是按照所有制，而是以动产与不动产为标准，分为动产所有权和不动产所有权。德国在充分发挥市场在自然资源配置中的作用的基础上，也非常重视国家干预的力量。

2.关于自然资源的物权登记

在自然资源物权登记方面，对于登记机关，有的国家以司法机关为登记机关，如日本为法务局，瑞士和德国为地方法隐有的国家以隶属于政府的专门机构为登记机关，如英国统一管理城乡土地权属的登记机构为“政府土地登记局”。对于登记的范围，德国实行全面的登记，即对于国有的财产也要进行登记并公示。对于登记的审查形式，主要有形式审查主义、实质审查主义和任意登记主义等。

对于登记的效力，法国、日本采取登记对抗主义、德国采取登记要件主义。在物权变动的形式方面，《德国民法典》规定了严格的物权变动的形式要件，即不动产的“合意加登记原则”以及动产“合意加占有交付原则”。在物权程序法方面，为满足实体法规定的条件，德国制定了专门的《土地登记法》、《土地交易法》、《土地租赁法》和《住宅所有权和永久居住权法》等相应的程序性规范。

3.关于自然资源的物权保护

在公有权的认定和保护方面，《德国民法典》将不动产物权作为立法的重点，该民法典物权编共9章443条，除“占有”和“动产质权和权利质权”两章外，其他各章都是、或者说主要是对不动产制度的规定。《德国民法典》对于公有权的认定，采取“公法法人的私有财产私有权理论”,即公法法人，包括联邦政府、州政府、县区或者镇政府等各级政府机关都可以是财产所有权的主体。德国公法法人的所有权和自然人、法人的所有权本质上是一致的，得到的法律保护方式也是相同的。这是市场经济法制的必然反映。至于公法上的所有权优先的说法，在德国被认为是违背宪法的。

4.关于自然资源物权的私法限制和国家干预

自然资源物权不同于传统民法物权，在社会公益与个体私益兼顾的主流法律思想确立后，自然资源物权也由绝对化逐步走向承认和接受必要的私法限制。如1919年的《魏玛宪法》规定，所有权负有义务，于其行使应同时有益于社会公益。《瑞士民法典》规定，权利人应以诚实和信用的方式行使自己的权利和履行自己的义务，权利显然滥用的，不受法律保护。《日本宪法》规定，对所有权可由法律进行限制，所有权伴有义务，所有权的行使须符合公共利益。《德国民法典》规定，土地所有人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层，但所有人不得禁止他人在排除干涉与所有人无利害关系的高空和地层中所为的干涉。权利的行使不得以加害于他人为目的。美国在罗斯福新政后，采用物权化社会化的理论，主张对自然资源物权进行必要的限制，如土地产权的行使在它并不

侵害其他任何人时也可以受到限制，“对于广阔的原野因所有人之怠慢不予开垦地把它放置，能够结谷物的场所让之产生茂密的杂草，或为享乐而用之为狩猎地时，社会对此怎能安闲视之。因此，可耕作使用而不为耕作时，社会须使更有益于土地之利用者来代替之”。自然资源物权的国家干预，本质上属于自然资源物权的公法限制，即通过制定相应的行政法规对自然资源物权予以必要的国家干预。如对某些自然资源生产和交易的限制，以都市计划安排土地合理开发利用、规划城市建设以及自然资源环境保护方面的限制性规定，以及对自然资源征收、征用方面的法律规定等。

(二)西方发达国家自然资源立法对我国的启示和借鉴

1.自然资源物权是“绿色物权”,自然资源立法应当坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则，全面、协调、可持续的科学发展观应当作为我国自然资源立法的指导思想，贯穿自然资源立法的始终。

2.民法物权理论是自然资源立法的理论基础。自然资源立法应当适当强化民法的调整手段，如自然资源的权属制度、登记制度、流转制度和有偿使用制度等。特别是自然资源物权的登记制度，应当作为立法的一个重点。

3.在自然资源立法中，应当充分重视市场在自然资源有效合理配置中的作用，建立满足市场权利要求的价格竞争机制，促进自然资源要素市场的形成和流转机制的确立，充分发挥自然资源所有权的各项效能。

4.随着经济的发展和社会的进步，以及自然资源开发利用中所形成的行业与资源管理的客观需要，使得开发利用自然资源的纯粹私人经济行为有效地介人了国家干预，这使真正意义上的自然资源物权从其产生起就具有强烈的公法化的烙印，与在很大程度上仅作为私法手段的传统物权相比独具特色，昭彰了自然资源不同于其他“物”的独特属性。因此，对自然资源物权的国家干预和必要限制，不但符合自然资源物权理论发展的要求，而且也是世界各国自然资源立法的通行做法。

5.以自然资源的保护、节约与合理开发利用为目的，以自然资源物权的平等保护为手段，以自然资源物权法律制度建设为重点，实现自然资源立法的体系化，是现代自然资源立法的总体发展趋势。

需要指出的是，我国的自然资源立法，首先应当充分考虑的是我国的基本国情，如我国自然资源公有制的宪法性规定，就是我国自然资源立法的最大国情，以自然资源私有制为基础的完全自由市场化的立法模式，显然是不适合我国自然资源立法的选择。因此，对于西方发达国家成熟的自然资源法学理论和先进立法经验只能是借鉴和参考，而不是对其现成立法例的照抄照搬。

三、自然资源立法指导思想的变革和立法思路的选择

(一)自然资源立法指导思想的变革

党的十六届三中全会提出“五个统筹”、“五个坚持”以及“全面、协调、可待续的科学发展观”,这是人与自然和谐发展、经济与社会全面发展的必然要求。“全面、协调、可持续的科学发展观”的确立，就是要实现自然资源“从无序开发，到极端保护，再到保护、节约与合理开发利用相结合”的全面、协调、可持续的科学发展观的转变，实现人与自然的和谐统一。

物权法作为自然资源配置和开发利用的基本法律制度，应当对全面、协调、可持续的科学发展观作出必要的回应，并对自然资源的全面、协调、可持续性利用和保护作出制度性安排。全面、协调、可持续的科学发展观，是物权法的终极关怀，是物本主义与人本主义的统一。自然资源的稀缺性所引发的供需之间的矛盾与冲突，以及人类利用自然资源的精细化和自然资源保护意识的加强，促使全面、协调、可持续的科学发展观的逐步形成，从政策的层面上升为法律的层面，并最终被确立为自然资源立法的指导思想。

(二)自然资源立法思路的选择

自然资源立法思路的选择，应当从利益平衡、调整手段、权属关系、用益机制、市场调控、体系建设等多个方面全盘考虑、整体把握，全面实现六个“兼顾”。具体内容主要包括以下几个方面：

一是，要实现个体私益与社会公益的兼顾。自然资源的稀缺性和价值性，决定了作为个体私益代表的自然资源权属人以追求经济收益最大化为终极目的；同时，自然资源的自然性和生态性，决定了自然资源社会公益载体的属性。这两种利益之

间的内在矛盾和冲突，必然要求自然资源立法通过权利的设置和制度的安排，实现个体私益与社会公益的协调统一。

二是，要实现公法手段与私法手段的兼顾。原来的自然资源立法在调整手段上偏重于行政管理等公法手段，公法的突出特点在于直接管制的强制性命令，其缺点在于主体有限、管理者与被管理者之间的容易形成对立关系、程序僵硬死板、难以发挥相对人的主动性、积极性和创造性等。因此，在自然资源立法过程中，适当运用民法的基本理念和调整手段，发挥私法关注个人私益和社会公益、重视经济运行规律、权利自治的特点，以实现私法的回归与复兴，以及精神与私法秩序、·公法手段与私法手段的融合统一。

三是，要实现所有与用益的兼顾。我国自然资源物权制度的设计，不是一个所有权与用益物权简单相加的民法物权模式，而是应当考虑我国自然资源由国家或者集体所有，但又必须落实到具体的自然人、法人等民事主体才能实现自然资源利用物权化的特殊背景。所有权的归属界定不清，既不利于所有权人利益的保护，也给自然资源的科学合理利用带来了诸多不便；用益权设计不科学完善，将不利于自然资源保护和有效利用。因此，要充分考虑民法社会化的趋势，既要反对“所有权绝对化”,又要反对“用益至上主义”,所有和用益两者都不可偏废，应得到同等的重视。

四是，要实现保护、节约与合理开发利用的兼顾。既要反对无限制开发利用主义，也要反对绝对保护主义，坚持自然资源保护、节约与合理开发利用相结合的方针，在保护的前提下合理开发利用，在开发利用的同时，强化对自然资源的保护和节约。

五是，要实现市场机制与宏观调控的兼顾。充分发挥市场在自然资源配置、价格确认、资源效益保障中的基础性作用；同时，也要重视国家在干预自然资源归属、流转、保护与开发利用等宏观调控中的不可或缺性。

六是，要实现单项与体系的兼顾。既要根据实践的需要不断完善单项自然资源法律法规，协调单项自然资源法律法规之间的冲突；又要注重体系建设，确立自然资源物权的宪法地位，以物权法立法为契机完善自然资源物权法律制度，适时制定统一的自然资源法。

四、自然资源物权法律体系的构建

自然资源物权法律体系的构建，应当遵循归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代民法物权原则，从宪法、物权法、自然资源基本法、自然资源单项法和自然资源物权救济法等几个层面整体把握和考虑。

(一)确立自然资源物权的宪法地位

宪法是资本主义的产物。形成之初的资本主义宪法，主要是用来分权制衡的，具有浓重的政治色彩。但随着1917年苏维埃政权所制定的第一部社会主义宪法的诞生，宪法开始关注国家对经济关系的调整。在此影响下，以1918年德国魏玛宪法为代表的资本主义宪法，也开始从单纯调整政治领域转向对经济社会的关注。20世纪50年代以后，资源问题逐渐成为关系国计民生的重大问题，特别是发展中国家纷纷把资源问题写人宪法，自然资源立法的宪法化的趋势越来越显着。2004年的我国宪法修订，第一次将人权写人了宪法，与人权相对应的物权，特别是自然资源物权，在全面、协调、可持续的科学发展观成为经济和社会发展主流的今天，应当适时将自然资源物权写人宪法，以在宪法中确立其独立的地位。

(二)以物权立法为契机完善我国自然资源物权制度

自然资源物权，确切地说，应当属于准物权。自然资源物权(准物权)是否应当在物权法中具有独立的地位，目前学术界存在争论。多数学者是主张自然资源物权(准物权)放在用益物权体系中的。但自然资源物权(准物权)的概念内涵远远大于用益物权，用益物权不能完全涵盖自然资源物权(准物权)的各项权能(如自然资源所有权),更不能体现准物权中“准”的特殊性。但也有学者认为，物权法的体系应当包括总则、所有权、用益物权、担保物权、准物权、优先权、占有等，以体现准物权的独立地位。笔者认为，在物权法中将自然资源物权(准物权)从用益物权中独立出来并单独成章是非常必要的。只有确立自然资源物权在物权法中的独立地位，才能按照物权法定的原则，为自然资源物权提供物权基本法上的有力法定依据， 关于物权法中准物权章的内容设定，笔者主张以自然资源的类别为基础设定权利体系。

(三)制定

统一的自然资源法

我国自然资源领域的立法，以单项的自然资源法律群为突出特点。目前，还尚未有一部统一的自然资源法，各单项的自然资源法律之间也是矛盾重重、冲突不断。我国现行的单项自然资源法律，多数属于以行业管理、生产促进和资源保护为核心的行政法范畴。实际上，按照民法、行政法、经济法这些部门法的模式去套，很难将自然资源法归人任何一个部门法中，自然资源法中的法律制度和法律措施基本涵盖和跨越了民法、行政法、经济法甚至是刑法等诸多法律部门。因此，笔者认为，自然资源法，从本质上讲，应定位为具有公法性质的私法，不再属于哪一部门法，而其本身就应当成为一个独立的法律部门。

(四)对现行自然资源单项法律行政法规进行修订

对现行自然资源单项法律行政法规进行修订的重点，主要包括以下几个方面：一是，在祛律制度的设计上，弱化行政监管的手段，强化经济和市场的手段，发挥市场在资源配置中的基础性作用。二是，着力解决像草原与林地、渔业与海洋、矿泉水等管理职能交叉所引发的矛盾和冲突。三是，完善自然资源物权的各项权能，并对自然资源物权人的权利和义务作出规范。四是，在所有权与用益权兼顾的基础上，重点强化对权属登记、有偿使用和流转等法律制度的建设。五是，对自然资源领域出现的新情况、新问题，适时制定新的法律规范。

(五)通过立法建立和完善自然资源物纠纷的处理机制

笔者认为，对于自然资源物权纠纷的处理机制的立法完善，应当着重研究以下几个方面的问题。一是，关于纠纷处理成本的考虑。现行的行政复议前置的规定，对于保护当事人的合法权益，促进公平与正义等，都发挥了积极的作用，但程序上烦琐，增加了行为人的救济成本，也容易将权属主体与职能主体的纠纷纠缠在一起，难以确定诉讼关系的确切性质。因此，笔者认为，自然资源物权纠纷的处理机制应当本着便民和经济的原则建立。二是，关于程序。笔者认为，对现行自然资源立法中混乱的自然资源物权纠纷的处理程序应当予以统一。科学合理的程序应当为：先协商、后确权(以自然资源物权登记机关确权为主)、再或行政复议或行政诉讼。取消行政复议前置的规定，以简化程序、降低成本、提高效率、促进公正。三是，关于举证责任。应当明确自然资源物权纠纷的举证责任在政府以及自然资源物权登记机关。

参考文献：

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自然资源法 12

1国家作为自然资源所有者的意义

国家既是一个政治意义上的概念，同时也是一个法律意义上的概念。中国是社会主义国家，国家既是的享有者、政权的承担者，也是国有财产的所有者、归属者。所以，国家这一主体本身是兼具多种身份的，既是国家者，又是财产所有者。国家作为者，主要是对外防御侵犯国家的自然资源，只有当自然资源遭受外敌入侵时，者的身份才发生作用，简言之，国家作为自然资源的者身份，一般是在国与国之间发生自然资源争端时才体现出来的。而在一国的领土内，就自然资源的开发、利用和保护而言，国家所有权应当是指国家是自然资源的财产所有者，是民法上所有权人意义上的权利①。国家所有权即使按照《物权法》所秉承的严格的所有权概念，国家也在很早以前就已� ［2］自然资源国家所有，对构建有效的自然资源开发利用秩序至关重要。

1.1明确了自然资源的归属，起到了定分之争之功效自然资源归国家所有，可以避免民众主张对自然资源“无主物”的先占取得，甚至引发哄抢自然资源的状况。不少人可能会担心：自然资源归属国家，那么民众是否晒太阳、下河游泳、呼吸空气都要交费？这里必须明确的，自然资源国家所有不等于无偿使用，也不必然与有偿使用划等号。自然资源所有权归属国家，不等于任何利用资源的行为都是有偿的，或者都是需要事先审批的，也不等于开发利用自然资源的任何行为都是无偿的。比如，江河归属国家所有，但不等于入江游泳就要审批或缴费，也不等于可以随意从事捕捞作业。因此，对于自然资源的开发利用，如果是人类生存的基本条件，人们就有了满足自身需要的“合理使用”权利，这种权利可视为《宪法》所保护的“人的基本权利”，属于不可剥夺的权利，国家所有权也必须为此让位。但不能因此而否定自然资源国家所有的合理性！因为，这种资源的利用是以“合理”为限度的，不能够破坏生态环境从而影响到他人的生存与发展，不能影响到人类的可持续发展与有序的社会生活，否则，国家就有权不允许滥用自然资源。而此时，国家是自然资源的所有者就是国家防御公民“不合理利用”自然资源的最正当理由。

1．2为设置自然资源开发利用权提供了理论前提由于其他民事主体不享有自然资源的所有权，设置自然资源开发利用权，应当有一个母权，而自然资源国家所有权在这其中正是充当了母权的角色。对自然资源的利用，应当进一步地细分：一种是因生存的本能需要的开发利用，没有这种利用，人的生存和基本人权就会受到制约或者损害，这种以保障基本生存需要的资源开发利用法律不应该有太多的干预和限制，只要这种利用行为没有损害到公共利益，就应当“顺其自然”；另一种则是以盈利性为目的的开发利用，或者以改善生活为目的的开发利用，这种开发利用不能让自然人或法人随意而为，需要完善资源开发利用的法律制度，其中最重要的环节就是要设置好自然资源开发利用权利制度。

1.3有利于发挥私法在自然资源配置中的作用。作为者国家，它不能直接参与到资源市场中，只能通过行使立法权或管理权来控制自然资源，这显然还不足于充分发挥国家在自然资源配置中的作用。而作为财产所有者国家，它就可以通过有效的私法机制，使自然资源真正成为社会财富运转起来。自然资源是一个集合概念，自然资源利用的一个特点是无法对自然资源采取“整体性利用”，而必须把它分为一个个具体的自然资源“物”，并最终以自然资源产品的形式出现在市场上，这就需要健全自然资源的私法规制，而自然资源国家所有权制度有利于发挥私法在规制自然资源配置中的作用。

2自然资源国家所有权的权利客体

根据民法基本理论，“物”是民事权利的客体，不论是生产资料还是生活资料，不论是原始的自然物还是人工加工而成的产品，不论是流通物、限制流通物还是不能流通物，都可 自然资源作为民事权利客体的适格性，主要涉及三个问题：一是自然资源是否具备物权法上的“物”之特征；二是自然资源是否具有物权法上的“物”之属性；三是需要明确自然资源的“物”之范围。

2.1自然资源的“物”之特征

2．1.1自然资源的有限性特征在一定的空间范围内某种或某一类自然资源的总拥有量是一个有限的常量，无论可再生资源还是非可再生资源都不例外。［3］比如，化石燃料资源属于不可再生资源，资源总储存量有限，随着人类不断的开发与利用，其总量必将越来越少，乃至耗竭；空气、水等尽管可以周而复始、循环再生、源源不断，但是每一周期的循环量也是有限的，如果利用强度超过其再生或自净能力，比如造成空气污染、水流枯竭，可再生资源同样存在着资源短缺的危险。从人类开发利用自然资源的历史长河看，自然资源在宇宙范围内是没有极限的，但在生产力发展的某一特定阶段，在有限的科学技术水平条件下，能为人类所开发利用的自然资源是有限的。

2.1.2自然资源的稀缺性特征资源的有限性是一种客观存在，而资源的稀缺性则是人为引起的，二者既互相联系，又不能等同。自然资源的稀缺性，反映的是自然资源与人类需求之间的矛盾，只有当人类对某一类别资源的需要超过资源的限度时，资源才表现出稀缺性特征。比如，在农业文明时代，矿产资源等不可再生资源虽然有限，但其稀缺性特征并不明显；至于空气等可再生资源，人们更是从未注意到它的稀缺与否。因此，只有当有限的资源无法满足人类日益增长的资源需求时，资源的稀缺性特征才明显显露出来。随着时间、地点和自然环境的不同，资源的稀缺程度也不同，如在戈壁沙漠上的淡水资源的稀缺性与在平原上淡水资源的稀缺性就不可同日而语。不但储存性资源存在稀缺，流动性资源也存在稀缺，“流动性资源的稀缺和退化很可能是比储存性资源耗竭更为紧迫的问题”。［4］

2.1．3自然资源的财产性特征马克思主义认为，创造社会财富的源泉是土地自然资源和劳动力资源。马克思在《资本论》中引用威廉•配第的话说“劳动是财富之父，土地是财富之母。”［5］恩格斯在《自然辨证法》一书中指出：“劳动和自然界一起才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料变为财富。”［6］可见，在马克思主义经典作家看来，自然资源归根到底是一种资财性资源。资源的财产性特征需要进一步明确资源的财产权归属。对于储存性资源，各国领土范围内的自然资源归属领土所属国，这是领土的重要特征。对于流动性资源，它的财产权归属则变得复杂。比如，一国在其领土范围内排放的二氧化碳，其影响的可能是全球的气候；鸟类、鱼类的迁徙往往是超越国家界限的，各国也已经充分注意到了流动性自然资源的财产性特征，并力图使本国在其中的利益最大化。“尽管每个国家可原则上同意准入限制和产生控制是必要的，但是它们也不可避免地力图把他们自己承担的有关代价降低到最小程度。”

2.2自然资源的“物”之属性作为物权客体的物，必须是存在于人的身体之外的、能够为人力所支配并且能够满足人类某种需要的物体。自然资源是否具有“物”的属性？依据物权法基本原理，作为物权客体的“物”，应当是“特定的”、“可支配的”、“稀缺的”、“独立一体”的物。当前，学界的通说是，作为物权客体的物，主要指有体物。［8］“随着社会的发展，物即使不具有物理上的独立性，也可以根据交易上的观念和法律规定作为标准来确定某物是否具有独立性。”［9］大陆学者和台湾学者都注意到物的范围也在不断的扩张。“随着人对自然力的控制能力的不断与时俱进，人们对物的概念已经从罗马法上的有形物扩展到一切固体、液体、气体、热、光、电磁波、能量等自然力以及能够为人力控制并具有价值的特定空间。”［10］随着人类认识水平的不断提升和物质需求的日益多样化，财产的形式也越来越丰富，这就使得物权的客体也在不断发生变化，范围在不断扩大。随着人类科学技术的不断进步，各国的立法对“物”的概念界定也在与时俱进地发展。①当前，学术界已经普遍认识到物权客体已经不再局限于动产和不动产这两种基本类型上，天然力、自然力等纳入物权客体已� ②可见，自然资源具有的有限性、稀缺性和财产性等特征，符合物权法一般理论关于“物”的特征要求，也符合在物权法定主义的框架下物权客体扩大化的发展趋势。总之，将自然资源作为物权客体是合适的，自然资源的物权法规制也是必要的，对构建自然资源的开发利用制度具有重要意义。

2.3自然资源的“物”之范围物权法定原则是物权法的基本原则之一，其基本要求是物权的创设必须由法律明确规定，当事人之间不得随意创设。我国《物权法》对自然资源的相关规定，正是基于这一基本原则创设了自然资源物权制度。由于自然资源是一个抽象的集合性概念，《物权法》在条文里列举具体的自然资源种类是必要的，法条明文规定的具体类型是实践已经证明了的、在现实生活中大量出现的自然资源物权类型，这符合物权法定的基本要求；同时，我们也必须注意到自然资源的种类比条文里明确规定的类型要多得多，有些类型的自然资源随着科学技术的进步和人类开发利用的需求，已经有必要作为一种物权类型加以法律规制。当然，并不是所有的自然资源都应当归属国家所有。认定自然资源是否属于国家所有的范围，有以下几个基本的判断标准。第一，对于法律条文明确予以规定的自然资源种类，应当认定为国家所有的范围；行政法规或地方性法规对新出现的自然资源的相关规定，不能视为对《宪法》的立法解释，而应该看作是对已有规定的进一步明确和重申，并不是创设一种新的自然资源种类，更不能把这种明确自然资源范围的行为认定为违宪。［11］第二，法律以“例外情形”的形式明确排除的，不应当认定为国家所有的范围，比如，法律规定归属于个人的林木，或者归属于集体所有的森林、草原、山岭、荒地和滩涂等。法律规定的除外情形，一般是从自然资源的权属或者其所处的地理位置来规定，直接把某种类型的自然资源直接排除在法律规制范围之外的规范并不存在。第三，对于未能在法律、法规的条文里找到直接依据的，此时认定是否为自然资源的标准有三个：（1）该类型自然资源是否是保障人类生存的必需品，如果人类离开了某一自然资源就无法生存下去，那这一资源就应当视为非排他性的公共资源，而不能把它视为国家专属的所有权客体；（2）该类型自然资源是否具有“物”的法律属性，即是否具有稀缺性、有限性和财产性等“物”之特征，如果不具备这些基本特征，则不宜认定为国家所有的自然资源；（3）对某一自然资源的开发利用，是为了保障自然生存的需要，还是通过加工成资源产品谋取经济利益？如果是前者，视为对公共资源的利用；如果是后者，就应当纳入国家所有的自然资源的范畴。比如，从河里取水用于满足基本的生活用水，属于对公共水资源的利用；但如果大量抽取河里的水用于开办工厂进行产品生产或用于灌装水买卖，则应视为使用国家所有的水资源，需要取得一定的水资源产品生产资质，并缴纳一定的许可使用费。

3自然资源国家所有权的权利内容

所有权的内容，就是指所有权的权能，包括积极的权能和消极的权能。积极权能指所有人对财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权能，消极权能是指在财产遭受损害时，所有人享有的保护财产所有权的物上请求权。所有人享有的每一种权能，都意味着所有人可以依法实施一类或一系列行为的可能性。［12］

3.1自然资源国家所有权的占有权能自然资源的占有权能，指的是国家对其所有的自然资源进行控制和管理的事实。对物的支配权首先需要表现在对物的占有上。马克思曾指出：“私有财产如果没有独占性就不成其为私有财产。”［13］同样地，自然资源国家所有权，首先应表现为国家对自然资源的占有权能。关于占有是否能作为所有权的一种权能，尽管学术界存在争议，但通说是所有权包含着占有权能。［14］我国《民法通则》第71条也将占有明确规定为所有权的权能之一。对自然资源的占有，与对一般有体物的占有是有所不同的。马克思曾指出，“实际的占有，从一开始就不是发生在对这些条件的想象的关系中，而是发生在对这些条件的能动的、现实的关系中”；［15］马克思还指出，“一切生产都是个人在一定社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有”。［16］可见，判断是否“占有”，应当是其能否与生产相结合，成为再生产的条件。对外形表现为固体形态的自然资源，对其占有可以适用有体物占有的一般规则，这种占有我们把它称之为“实在的占有”。但对于流动性自然资源（比如水资源、野生动植物资源），这类自然资源是处在不断的流动之中的，对这类自然资源的占有应当是“观念上的占有”，即这里的占有不是对某些物质的实在占有，而应该是建立一定区域内的“观念上的占有”，比如，由于水是流动的，占有不是针对某部分特定的水，而是特定某区域范围内的水；再比如，国家对野生动物资源的占有，也不是对某几只特定野生动物的支配或管控，而是对某一区域内的野生动物总体的支配和管控。如果我们对流动性自然资源的占有采取“观念上的占有”，那么，水流入海、动物迁徙属于国有资产流失的担忧自然也就消除了。

3.2自然资源国家所有权的使用权能国家对自然资源的使用权能，是指国家按照自然资源的性能对其加以开发利用，以满足社会生产或生活的需要；或者利用自然资源本身的特点与属性，以提升人类的生活水平或生活质量。占有权能是使用权能的前提与基础，国家占有自然资源不是其主要目的，占有自然资源的目的是开发、利用自然资源，是推进经济社会的可持续发展，这就是国家对自然资源的使用权。“只要‘生活资料和享受资料’是主要目的，使用价值就起支配作用。”［17］可见，使用权能对经济社会生活具有重要意义，不论是所有权还是非所有人，其注重的都是物的使用价值。由于自然资源同时具有维护生态平衡的功能，国家对自然资源的使用权能应当受到限制：一是受到公共利益的限制。对自然资源国家所有权而言，自然资源的“公益性”特征也一再被强调，限制自然资源国家所有权成了保障自然资源公益性的必要手段。二是要受到国际条约或国际公约的约束，自然资源的利用具有国际性，一国对自然资源的开发利用可能会影响到他国的生态环境，全球气候变暖就是一个生动的事例，基于此，各国共同制定了保护自然资源或自然环境的公约，对于我国加入的这些国际条约或者公约，自然对国家行使自然资源使用权能时起到了限制作用。三是由于国家这一主体的特殊性，它在使用权能行使过程中也具有一定的特殊性，受到了国家的社会责任等诸方面的限制，使用不当就会造成国有资产的浪费或者流失，甚至会破坏人类赖以生存的生态环境。

3.3自然资源国家所有权的收益权能国家对自然资源的收益权能，是指国家利用自然资源获取一定利益的权利。这种利益既指经济上的利益，也指社会效益和生态利益。收益权能在所有权四项权能里居于核心地位，“如果享有所有权对所有人毫无利益，所有人等于一无所有。”［18］国家对自然资源的使用权能与收益权能有一定的联系，在国家因利用自然资源而获得经济上利益的情形下，使用权是收益权的前提和基础，二者存在因果关系。但这并不表明使用权和收益权就必须同时存在。比如，在国家授权其他法人行使自然资源使用权的情形下，国家自身并不行使自然资源使用权，但它有收益权；同时，国家使用自然资源可能处于生态目的，并非都是为了追求经济目的、获得经济利益，在这种情形下，有使用权，但并不一定存在经济利益，这时收益权表现为生态利益。自然资源最大的特点就在于它的公益性，只要法律法规没有明令禁止，自然人或者其他民事主体就有权使用自然资源并获得收益。

自然资源法 13

论文摘要：本文围绕我国现行自然资源立法中民法物权制度的现状，从现代民法物权的角度进行了一般性学理与法理分析，在充分借鉴西方发达国家成熟自然资源物权理论和先进立法例的基础上，提出了我国自然资源立法的指导思想与思路、以及自然资源物权法律体系构建的初步设想，以实现自然资源物权理论与法律制度的创新。

一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价

我国传统的自然资源立法，主要是强化对自然资源的行政管理，法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范，过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定，虽然在个别立法中散见着一些民事规范，但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法，在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在：

1.现行的自然资源立法，较多地强调单项法规的制定，而忽视其科学体系的构建，从而造成了自然资源立法呈法群状态，无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突，未能形成一个科学的体系，重利用而轻保护和节约，全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。

2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范，强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段，过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定，虽然在个别立法中散见着一些民事规范，但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立；对自然资源物权的保护，往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能，使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩，从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间，也存在着物权保护的现实不平等性，如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等，在强调国家利益的同时，漠视了集体利益和个人利益。

3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状，造成对自然资源的人为分割，过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩，从而导致了立法部门化，部门利益化，利益法制化，严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。

4.所有权方面界限不清。从横向讲，自然资源哪些属于国有，哪些属于集体所有，“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲，自然资源的国家所有权，哪些由中央政府代表行使，哪些由地方政府代表行使，实践中很难予以划定。所有权主体虚化，导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷，所有权主体并不能直� 理论上，自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使，但谁来代表国家和集体，实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化，同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突，从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性，自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演，造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性，用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制),公平有效的自然资源用益机制尚待建立。

5.在自然资源物权登记方面，实行分部门登记，登记机关不统一，登记制度不健全，登记程序不完善，登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清，造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记，不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外，在国有自然资源所有权方面，基本上没有建立登记制度，严重影响了自然资源物权登记的公信力。

6.自然资源的流转机制虽然初步建立，但还很不规范和顺畅，对于流转限制性的规定过多，多数以行政权利对自然资源进行配置，而忽视市场机制的运用。单纯的政府管理机制、过于依赖行政的手段以及不适当的国家干预方式都阻碍了自然资源的有效配置和自然资源市场的培育。一定程度上自然资源的局部垄断经营，也使市场在资源配置中的作用部分失灵。

7.自然资源的有偿使用制度尚未完全建立。部分自然资源尚未实行有偿使用制度，如野生植物资源的有偿使用，目前还没有相应的法律规定；有些自然资源有偿使用方面发生冲突，如海域与渔业在海水养殖方面的有偿使用就存在交叉；有些如土地和矿藏资源等，虽然已经建立的有偿使用制度，对自然资源的资产属性重视还不够，作为社会公共产品的自然资源也无法以市场价格的形式出现，自然资源的出让价格与市场价格差距较大，价值规律无法发挥作用，市场在自然资源配置中的作用失灵，市场机制的外部不经济性导致自然资源的闲置、浪费和流失。

8.现行的自然资源立法，在自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再起诉的；也有先协商、后政府部门调解、再起诉的；还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。

二、西方发达国家自然资源立法的启示和借鉴

(一)西方发达国家自然资源立法的现状

1.关于自然资源的所有制与市场机制

西方发达国家的自然资源所有制与市场机制主要有两种模式一是，在自然资源私有制的基础上构建资源要素市场的完全自由市场模式，以美国和日本为代表。如美国的水资源配置，完全采取市场化的模式，将财产权赋予任何一项资源，让市场而不是政府来配置水资源，许可证水权可以自由交易，不存在公权力配置水资源的情况。二是，在自然资源公有制的基础上以国家宏观调控为主要手段的市场模式，以英联邦国家为代表。如在英国，土地公有制已经基本上是虚拟的，王室对土地的所有权只是一种象征，全国67%的土地事实上为私人所有；另外，《德国民法典》关于所有权的划分，不是按照所有制，而是以动产与不动产为标准，分为动产所有权和不动产所有权。德国在充分发挥市场在自然资源配置中的作用的基础上，也非常重视国家干预的力量。

2.关于自然资源的物权登记

在自然资源物权登记方面，对于登记机关，有的国家以司法机关为登记机关，如日本为法务局，瑞士和德国为地方法隐有的国家以隶属于政府的专门机构为登记机关，如英国统一管理城乡土地权属的登记机构为“政府土地登记局”。对于登记的范围，德国实行全面的登记，即对于国有的财产也要进行登记并公示。对于登记的审查形式，主要有形式审查主义、实质审查主义和任意登记主义等。

对于登记的效力，法国、日本采取登记对抗主义、德国采取登记要件主义。在物权变动的形式方面，《德国民法典》规定了严格的物权变动的形式要件，即不动产的“合意加登记原则”以及动产“合意加占有交付原则”。在物权程序法方面，为满足实体法规定的条件，德国制定了专门的《土地登记法》、《土地交易法》、《土地租赁法》和《住宅所有权和永久居住权法》等相应的程序性规范。

3.关于自然资源的物权保护

在公有权的认定和保护方面，《德国民法典》将不动产物权作为立法的重点，该民法典物权编共9章443条，除“占有”和“动产质权和权利质权”两章外，其他各章都是、或者说主要是对不动产制度的规定。《德国民法典》对于公有权的认定，采取“公法法人的私有财产私有权理论”,即公法法人，包括联邦政府、州政府、县区或者镇政府等各级政府机关都可以是财产所有权的主体。德国公法法人的所有权和自然人、法人的所有权本质上是一致的，得到的法律保护方式也是相同的。这是市场经济法制的必然反映。至于公法上的所有权优先的说法，在德国被认为是违背宪法的。

4.关于自然资源物权的私法限制和国家干预

自然资源物权不同于传统民法物权，在社会公益与个体私益兼顾的主流法律思想确立后，自然资源物权也由绝对化逐步走向承认和接受必要的私法限制。如1919年的《魏玛宪法》规定，所有权负有义务，于其行使应同时有益于社会公益。《瑞士民法典》规定，权利人应以诚实和信用的方式行使自己的权利和履行自己的义务，权利显然滥用的，不受法律保护。《日本宪法》规定，对所有权可由法律进行限制，所有权伴有义务，所有权的行使须符合公共利益。《德国民法典》规定，土地所有人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层，但所有人不得禁止他人在排除干涉与所有人无利害关系的高空和地层中所为的干涉。权利的行使不得以加害于他人为目的。美国在罗斯福新政后，采用物权化社会化的理论，主张对自然资源物权进行必要的限制，如土地产权的行使在它并不侵害其他任何人时也可以受到限制，“对于广阔的原野因所有人之怠慢不予开垦地把它放置，能够结谷物的场所让之产生茂密的杂草，或为享乐而用之为狩猎地时，社会对此怎能安闲视之。因此，可耕作使用而不为耕作时，社会须使更有益于土地之利用者来代替之”。自然资源物权的国家干预，本质上属于自然资源物权的公法限制，即通过制定相应的行政法规对自然资源物权予以必要的国家干预。如对某些自然资源生产和交易的限制，以都市计划安排土地合理开发利用、规划城市建设以及自然资源环境保护方面的限制性规定，以及对自然资源征收、征用方面的法律规定等。

(二)西方发达国家自然资源立法对我国的启示和借鉴

1.自然资源物权是“绿色物权”,自然资源立法应当坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则，全面、协调、可持续的科学发展观应当作为我国自然资源立法的指导思想，贯穿自然资源立法的始终。

2.民法物权理论是自然资源立法的理论基础。自然资源立法应当适当强化民法的调整手段，如自然资源的权属制度、登记制度、流转制度和有偿使用制度等。特别是自然资源物权的登记制度，应当作为立法的一个重点。

自然资源法 14

我国尚未建立环境资源基本法。随着社会经济的发展，对于日趋增多和复杂的环境生态问题，其处理方式和解决手段也需要是多方位、多层次的对策措施，在需要建立一系列相关的法律时，“实践中各国认识到必须先确定一个统一的综合性政策目标，这种综合性的政策目标在整体上转变为国家意志时就是现在的所谓基本法。”20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、凶牙利等国都制订了综合性的环境与资源保护法。

我国还没有完全意义上的环境资源基本法，法学界多将与此类似的内容称为“综合性环境基本法”，相关表述有：“我国1979年试行并于1989年修订重新颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国目前环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的所有新问题作出全面的规定。”“综合性环境保护基本法中的环境保护规范，环境保护法律系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。”故在我国一般将《环境保护法》视为基本法范畴，但实际上作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，综观我国的《环境保护法》，不难发现，由于历史的原因《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，实际上基于此法制定的背景而更突显了污染防治法之浓厚色彩。

为此，作为一部完整的环境资源基本法，应将其中具体的操作性规范删去，保留原有的原则性规定，并相应地增加立法宗旨，相关概念界定，环境资源法主体相应的权利和义务；政府及有关机关对环境资源的管理体制；有关环境保护的基本政策等等，

根据我国《环境保护法》及国际上有关国家的环境基本法的内容，我国《环境资源基本法》的体系应包括：1、立法宗旨：可持续发展战略，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；2、环境与资源法的保护范围。包括环境要素、资源要素、生态要素、地区要素中的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原野生动、植物，自然和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村的环境和自然生态的保护；3、环境资源保护的基本原则。包括可持续发展原则；经济发展与环境保护相协调原则；资源开发和环境综合治理相结合原则；开发者保护、污染者治理、获利者付费原则；群众参与原则等；4、环境资源保护的基本制度。包括环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境保护许可制度、环境标准制度、排污收费制度、举报、监督制度、环境保护奖励与处罚制度等5、自然资源开发者开发自然资源和保护环境的权利和义务。环境污染者治理污染的义务；6、环境资源保护的管理体制。包括中央和地方环境资源管理机构的设置，环境资源管理的权限划分，环境资源管理机构的权责，环境资源管理的监督；6、生态保护的特别规定；7、环境资源主体对环境资源保护的权利和义务。8、涉外环境资源保护的特别规定。包括参加国际环境资源保护的公约、条约和协定、与国际上环境资源保护国家和组织的合作，组织和参与国际环境资源保护活动和交流；9、违反环境资源法的法律责任。包括行政责任、民事责任、经济责任和刑事责任等。

二、环境污染及公害防治法

环境污染是指人类在生产和生活中，向环境排放了超过环境自净能力的物质或能量，使得环境化学、物理、生物等性质发生变异，从而导致环境质量下降，破坏了生态平衡或者危害了人类正常生存和发展的条件。公害主要指由于环境污染，而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。可以说环境法的产生主要归因于污染现象的出现，早在本世纪30年代到60年代，工厂与城市的公害事件就不断涌现，而突出的“公害事件”更是震惊了世界。1962年，美国科学家卡逊女士发表的《寂静的春天》则深深地提醒世人警惕过度使用农药的恶果。环境污染问题已成为世人关注的焦点，而环境法的研究也正于此而愈发繁荣。

我国的环境污染状况更是严峻，考察我国97到99年的《环境状况公报》，同样可以发现我国环境污染的状况愈发严重。据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。1999年，全国工业和城市生活废水排放总量为401亿吨，比上年增加6亿吨，其中工业废水排放量197亿吨，比上年减少4亿吨，生活污水排放量204亿吨，比上年增加10亿吨，生活污水排放量首次超过工业废水排放量；1999年我国近岸海域海水污染严重，近海环境状况总体较差，海洋环境污染恶化的趋势仍未得到有效控制，而大气环境污染仍然以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，少数特大城市属煤烟与汽车尾气污染并重类型；酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下，工业固体废物的堆存占用大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染。故污染及其他公害防治法将是我国环境治理的首要任务，而与此相关的污染及其他公害防治法将是环境法的重要内容。

环境污染及公害防治法是指调整在预防、治理环境污染及其他公害过程中发生的社会关系的法律规范的总称，是传统环境法的基本内容。当前，根据我国污染物存在的形态，我国污染可分为如下三个类型：（1）以液态形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；（2）以固体形式存在的污染，包括固体废物污染、放射性物质污染、农药污染及有毒化学物品污染；（3）以气态形式或依气体为媒介的污染，包括大气污染、环境噪声污染和光污染。（4）其它公害污染。相应地，调整这些污染及公害防治法的体系可以分为：液态污染防治法、固体污染防治法、气态污染防治法及公害防治法四个部分。

1、液态污染防治法

液态污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生产过程的水污染防治法、以及有水污染及防治的标准规定等。主要涉及的法律、法规有：《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《海洋环境保护法》；《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；《淮河流域水污染防暂行条例》；《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《制订地方水污染物排放标准的技术原则和方法》等。

2、固体污染防治法

固体污染防治法涉及固体污染物防治法，包括固体污染物防治管理体制，固体污染物监督管理，固体污染综合利用制度；工业固体污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危险污染物防治法；固体污染物的污染控制标准法；禁止境外固体废物入境管理法等例如：《固体废物污染环境防治法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》；《粉煤灰综合利用管理办法》，《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》、《生产市容和环境卫生管理条例》、《农用污泥中污染物控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《工业固体废物十一种污染成分污染控制标准》、《有色金属固体废物污染控制标准》、《含氰污染物控制标准》、《关于废物进口环境保护管理办法》等。

3、气态污染防治法

气态污染防治法包括大气污染防治法和环境噪声污染防治法。大气污染防治法涉及对大气污染法的管理体制和监督管理，生产过程大气污染的防治，废气、粉尘、和恶臭污染的防治法、废气排放标准法等。环境噪声污染防治法包括：噪声防治的管理体制，防止噪声污染的监督管理，环境噪声的标准、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通运输噪声污染防治、以及社会生活噪声污染防治等，例如：《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《工业“三废”排放试行标准》；《噪声污染防治法》、《工业企业噪声卫生标准（试行）》、《机动车辆允许噪声标准（试行）》、《城市区域环境噪声标准》等。

4、公害防治法

公害污染是指对有毒、有害物质造成的环境污染。有毒有害物质主要有三大类：化学物质、农药、放射性物质等。许多国家都对这三类物质的控制和防治进行立法。我国公害防治法包括：有毒有害化学物品管理法、农药管理法、放射性物质管理法、电磁辐射管理法等。例如：《化学危险品安全管理条例》、《监控化学品管理条例》、《防止含多录联苯电力装置加强废物污染环境的规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》；《农药安全使用规定》、《农药登记规定》、《农药登记审批办法》、《农药安全使用标准（试行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性废物管理办法》、《放射环境管理办法》、《放射性同位素及射线事故管理规定》、《核电站放射卫生防护标准》、《放射卫生防护基本标准》；《电磁辐射环境办法管理办法》、《电磁辐射防护规定》等。

三、自然资源法

自然资源是指一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。为土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等。也有学者认为“自然资源，从法律上来说，是指能够供人们生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。”不管如何，都突出了自然资源的价值所在，但从定义中我们可以窥探出人们更多地是从经济利益角度来认识自然资源。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口泱泱大国，自然资源的人均占有量远远低于世界人均水平。我国自然资源的开发利用也正基于前期人们从经济利益考虑而造成自然资源状况恶化，主要表现为土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，农业分摊水量降低，城市严重缺水，森林覆盖率萎缩，草地退化，物种濒危面扩大，矿产、能源资源供需矛盾突出。明显，如何保护、合理利用自然资源已成了刻不容缓的大事。目前，已有学者就自然资源（基本）法立法的可行性进行了系统的研究，从自然资源角度、法律角度提出了自然资源（基本）法立法的必要性，认为制定自然资源（基本）法势在必行，并提出了自然资源（基本）法立法的现实条件、立法方案及框架方案等，自然资源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然资源法在环境法中的重要位置。

自然资源法是调整人们在自然资源的开用、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其是一个综合性的概念，由各种资源法组成，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等方面的法律、行政法规、规章和地方性法规构成。自然资源法保护对象即自然资源，其调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善过程中发生的社会关系，针对的是现有的资源环境，贯穿于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。这些社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。

值得一提的是，所有的自然资源均为自然环境的组成部分，它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体，首先，在存在形态上是相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待。这种自然资源的整体性要求，必须要求一部自然资源母法来规范，协调相关的子法，使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致，实现整体自然资源系统的高效运作，该母法正是目前学界探讨的轰轰列列的自然资源基本法。自然资源法的体系包括自然资源基本法和自然资源部门法两部分组成。

自然资源基本法应将宪法的基本原则贯穿其中，将自然资源法中共性的规定进行规范。其中包括：自然资源法的立法宗旨：确保自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动物和植物，加强对自然资源的管理，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。自然资源法的原则：对自然资合理、适度开发的原则，源综合勘探、开发和利用原则，自然资源利用与营造相结合原则，自然资源保护原则；自然资源的保护范围；自然资源利用和开发主体在开发、利用自然资源中的权利和义务；自然资源的管理体制；自然资源管理机构的职责；自然资源的公众保护；自然资源的国际保护和合作开发；违反自然资源法的法律责任等。

我国自然资源部门法的体系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《生物资源法》（包括《野生动物保护法》、《野生植物保护法》）、《旅游资源法》及相应的实施细则、实施条例和规章等。

四、生态环境保护法

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国目前生态环境状况恶化的趋势远没遏制住，主要表现为：水土流失严重，荒漠化土地面积不断扩大，大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，而生物多样性也受到了严重破坏。这些日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大危害，严重影响了可持续发展，生态环境的保护更是迫在眉睫，而生态环境保护法的体系完善已成为时代的任务。

生态环境法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全局保护，保持生态（包括物种）的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。生态环境保护法的发展和兴起源自人们对生态学的认识之发展，生态学“为研究生物生存条件、生物及其群体与环境相互作用的过程及其规律的科学，其目的是指导人与生物圈（即自然、资源与环境）的协调发展”，随着二战后国际生态科学蓬勃发展，至60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，（生态系统生态学是研究生态系统结构、功能、动态与演替，以及人为影响与调控机理的生态学科），它的出现使生态学在人类社会经济发展中的作用发生了改观，生态系统生态学所强调的“整体性”是人类认识自然生态的系统的具有革命性的进步，对该学科的深入了解和学习，满足了社会在资源持续利用和环境保护的客观要求下，保持生态系统平衡，改善生态环境的迫切要求。该学科与法学的结合，在时代的蕴育下，使得生态环境保护法应运而生。生态环境保护法的出现充实了现代环境法的内容，“现代环境法是在环境科学不断发展的基础上，大量吸收了生态学的原理和方法，注重对生态系统全过程的整体保护，强调对生态系统的保护和建设并重。这些都是传统的生态学和环境科学所不能企及的。”

生态环境保护法之所以必须得以提出和构建，盖系本世纪以来，人类生活的地球上，生态破坏达到了令人发指的程度，尽管科学和技术在过去的100年里获得了突发猛进的发展，却正是20世纪新技术的发展成为导致生态衰败的祸首，实际上，科学技术的进步与生态的衰败形成了强烈的对照，人类生活的两个世界-他所继承的生物圈和他所创造的技术圈-业已失去平衡。究其原因，唯“技术只重视处理分离部分的方法，即分解论方法，生态系统恰恰与技术不同，生态系统是不能也不应该被划分成可随意处置的几个部分的，生态系统的特性就在于它是一个整体，在于其各个部分之间都是有机联系在一起的。”这种处理方式之不同使得人们忽略了生态环境的正确处理方法，使生态环境保破坏愈演愈烈，而生态环境保护法更加受到人们的关注。

关于生态环境保护法的概念及内容，有的学者认为“我国生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称”，“在称谓上，生态环境法与环境法并不对立，所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。”这是对生态环境保护法最大化的解释，也即实际上为环境法，这个概念实际上跟俄罗斯法学界对“生态法”的界定相类似。

本文此处所指生态环境保护法系指调整在维持生态平衡，保护整体生态环境和生态功能以及特殊自然环过程发生的社会关系的法律规范的总称。因为生态环境保护法注重生态系统的平衡，与生态学密切相关，因此，生态环境保护法里必然要体现和遵守相关的生态规律，如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等等。它通常是在各个自然资源法规范和制度的基础上形成的，是一个综合性法律部门，有时往往要通过土地法、水法、森林法、矿产资源法等自然资源法部门来实现，这些法律部门相互联系、有机配合成一个统一的法律

生态环境建设要求防止土地资源的被破坏（因为生态环境的恶化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水资源污染的防治以及发展生态农业，在充分利用自然资源优势促进经济发展的同时更要考虑资源的承受能力，遵循自然生态规律，确保有限资源能够满足经济发展的要求，更要坚决杜绝掠夺性、破坏性经济营，严格控制环境污染，切实保护好生态环境；必须防止资源开发正在造成的生态破坏；建立自然保护区和生态示范区，有效保护珍稀濒危动植物和生态环境，以遏制生态环境破坏趋势。我国环境法学者对生态环境保护的研究，已经引起国家的重视。我国开始重视生态环境保护问题。国务院在2000年12月21日发出通知，印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》，要求各地区各有关部门结合实际情况认真贯彻执行。制订本地区、本部门的生态环境保护规划，积极采取措施，加大生态环境保护力度，扭转生态环境恶化趋势。

结合前述我国学者对生态环境保护的研究，我国严峻的生态环境问题以及国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，我国的生态环境保护法的体系主要由生态环境保护基本法和生态环境保护部门法组成。

生态环境保护基本法的内容包括：生态环境保护的立法宗旨。为全面实施可持续合作战略，促进自然资源的合理科学利用，实现自然生态系统良性循环，保护生态环境，遏制生态环境破坏，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。

生态环境保护的基本原则：生态环境保护的基本原则是：坚持生态环境保护与生态环境建设并举原则，坚持保护优先、预防为主、防治结合原则，坚持污染防治与生态环境保护并重原则，坚持统筹兼顾综合决策、合理开发原则等。

生态环境保护法的具体内容：建立生态环境保护的管理体制。地方各级政府对本辖区的生态环境质量负责，建立和完善生态环境保护的责任制度，各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；建立生态环境保护的监管体制，国务院各有关部门、各级环保部门做好综合协调与监管工作；计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门，要加强自然资源考核和规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。地方各级政府要建立生态环境保护与监管体系；建立生态环境保护与建设的审计制度。

建立生态环境保护体系，包括：重要生态功能区（包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等）的生态环境保护，建立部级生态功能保护区、省级及地（市）级的生态功能区，跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区、跨地（市）和县（市）的重要生态功能区。对生态功能保护区采取的保护措施，各级政府及有关部门加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督。

对重点资源开发的生态环境保护。包括水资源开发利用、土地资源开发利用、森林、草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、海洋和渔业资源开发利用、旅游资源开发利用的生态环境保护；

对生态良好地区特别是物种丰富区的生态环境保护。建立一批新的自然保护区。重视城市生态环境保护，保护公共绿地和生态用地，开展公共绿化和家庭绿化，开展城镇环境综合治理。加大生态示范区和生态农业县的建设。

加强生态环境保护的科技支持能力，鼓励科技创新，加强生态科技经费的投入，推动生态科研成果的转化。加强生态环境保护的宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识，完善生态破坏的举报和听证制度，充分调动人民群众参与生态环境保护的积极性。加强生态环境保护的处罚制度。对严重破坏生态环境的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济赔偿和刑事处罚。

生态环境保护法的部门法包括：国土防治法、土地荒漠化防治法、生物多样性保护法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法和国家公园保护法、风景名胜区保护法、防洪减灾法，与自然资源相关的有森林生态环境保护法、草原生态环境保护法、江河湖泊生态环境保护法和海洋生态环境保护法，另外还有全局性的城市生态环境保护法及农村生态环境保护法等。

五、涉外环境资源法

环境资源法的体系还应包括涉外环境资源法。因为目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球的环境污染和生态问题，即国际环境问题。所谓国际环境问题，又称全球环境问题、地球环境问题或人类环境问题，是指超越一国国界的区域性的和全球性的环境污染和生态破坏问题，是生态环境问题国际化的产物。

当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等。国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》，并导致联合国环境规划署的设立，大大推动了国际环境保护的发展。在1992年6月里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》等重要文件，发出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，提出了“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端。

我国作为国际社会中重要的一员，必然是参与解决国际环境资源问题的主要力量，我国积极参与有关国际环境保护活动和有关公约的制订。1972年我国派代表团出席了斯德哥尔摩人类环境会议，我国发起并召开了“发展中国家发展与环境部长会议”，通过了《北京宣言》等。我国在与他国共同处理国际环境资源问题、遵守国际条约、履行国际环境义务过程中发生的社会关系，即属我国涉外环境法调整的内容。因此，涉外环境资源法是指调整我国与他国因开发、利用、保护和改善环境、遵守国际环境条约、履行国际环境义务的国际合作与交往中形成的社会关系的法律规范的总称。我国涉外环境资源法的体系主要由三部分组成。一是我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规；二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定等。

关于我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规。这方面我国目前较薄弱，我国法律对这方面的规定仅在《宪法》中涉及涉外环境保护的内容，《环境保护法》中涉及的有关条款，《固体废物污染环境防治法》中涉及的涉外环境保护条款，还没有系统的法律规定涉外环境资源法，因此需要进一步加强立法。在制订涉外环境资源法中，须贯彻我国对解决全球环境问题的原则立场，包括经济全球化必须与环境资源保护相协调的原则，尊重国家对自然资源拥有永久的原则；保护环境和经济发展离不开世界和平与稳定的原则，处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益相结合的原则；加强国际间合作保护全球环境资源的原则等。

涉外环境法要充实的内容还需制定和实施与ISO14000环境体系相配套的国内法律法规，以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。此外还需对我国一些陈旧环保制度和措施进行改革，取而代之国际先进的环境保护措施，如污染权交易制度、总量排污收费制度。这些都为涉外环境法制建设的“重头戏”。再者，入世后，随着我国经济、贸易的进一步发展，一方面会导致更多的资源消耗和污染物排放，另一方面又会面临发达国家要求我们多承担保护全球环境之责的更大压力，从而使我国履行国际环境公约的难度不断增加，加大了我国涉外环境法的执行难度。这些都需要涉外环境资源法加以研究解决。

二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。据有关资料，至1999年5月，我国与美国、日本、朝鲜及各周边国家签订了保护环境的双边协定25项，包括环境保护的合作议定书、环境合作谅解备忘录、环境保护合作协定等。例如：《中华人民共和国国务院环境领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》、《中华人民共和国政府和日本国政府环境保护合作协定》等。

三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定。据统计至1999年5月，我国已经参加了一系列有关国际环境资源保护的条约、公约约50多项。其中涉及臭氧层保护公约例如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》等；气候变化公约例如《联合国气候变化框架公约》等；生物多样性变化公约例如《生物多样性公约》等；湿地保护、荒漠化防治公约例如《联合国防治荒漠化公约》等；海洋环境保护公约例如《联合国海洋法公约》等；海洋渔业资源保护公约例如《国际捕鲸管制公约》等；核污染防治公约例如《核安全公约》等；南极保护条约例如《南极条约》等；物种国际贸易公约例如：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等；危险废物控制公约例如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等；化学品的安全使用和环境管理公约例如《化学品在工作中的使用安全公约》等；环境权的国际法规定公约例如《经济、社会、和文化权利公约》等；其它国际条约中关于环境保护的规关于例如《外空物体所造成损害之国际责任公约》等。这些我国参加的国际条约和公约，构成了我国涉外环境资源法体系的主要内容。

随着我国加入世贸组织的日趋接近，入世后给我国涉外环境资源法带来许多新的内容，我国涉外环境资源法将有新的发展。由于许多国际环境条约，公约都把贸易措施作为保护环境的一个重要手段，规定了相关贸易条款，控制跨国界的污染转移。例如乌拉圭回合《贸易技术壁垒协议》规定：“任何国家在其认为适当的范围内采取必要的措施，保护环境，只要这些措施不致成为在具有同等条件的国家之间造成不合理的歧视，或成为对国际贸易产生隐蔽限制的一种手段。”但实际上这种规定往往为发达国家的“绿色壁垒”提供了依据，这样，由于发达国家和地区的环保标准已相当严格，促使在这些国家和地区被限制或淘汰的重污染产业向发展中国家转移，这种转嫁污染又将使发展中国家的环境状况更趋恶化。我国作为发展中国家，如何在涉外环境法中处理、解决好防止重污染工业向我国迁移的“生态殖民”现象将是一个需妥善解决的问题。

自然资源法 15

一、领导干部“河长制”自然资源资产离任审计主要目标

实施的“河长制”，是指由省、市、县党委和政府主要领导分别担任行政区域“河长”、“副河长”，开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计可以积极全面的推动各级党委、政府组织全面履行河湖保护管理责任，强化河流资产及环境保护的责任，强化建立一把手负责的“河长制”。审计明确主要审计对象为审计地方的“第一河长”。开展领导干部河流保护离任审计是建设生态文明先行示范区的一个重要举创，是创新绿色发展指标体系的重要组成部分。审计将以“河畅、水青、岸绿、景美”的河长制管理目标为重点，突出水污染防治、水资源保护、水生态维护、河湖健康保障等核心内容，审查各级党委、政府以及村级组织是否多级联动，建立水陆共治、部门联治、全民群治的河湖保护管理长效机制，是否全面履行河湖保护管理责任。切实加强水管理，保护水资源，防治水污染，维护水生态，保障河湖健康。

二、开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计重点

开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计工作要紧紧围绕河长制工作要求，要与当地主要领导责任挂钩，审计任初级离任时间节点时期河流保护情况，水体变化情况，审查水域岸线两个保有率不萎缩，即水域面积、自然岸线保有率不萎缩；水质不恶化，即水质功能区水质达标率、地表水达标率、集中式饮用水源水质达标率。切实了解领导干部在任时期对河流保护具体开展的工作和成效，领导干部任期内执行“河长制”的情况。主要围绕加强水管理、保护水资源、防治水污染、维护水生态，明确“统筹河湖保护管理规划、落实最严格水资源管理制度、开展江河源头和饮用水源地保护、加强水体污染综合防治、强化跨界断面和重点水域监测、推动河湖生态环境保护与修复、加强水域岸线及采砂管理、加强行政监管与执法、完善河湖管理保护制度及法规开展领导干部河流资源资产离任审计，并对离任领导作出任期内河流资源环保责任评价。在开展“河长制”领导干部自然资源资产离任审计中促进河湖保护管理和加强生态文明建设。

三、开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计主要内容

1.审查河流资源环境管理方面约束性指标、绿色发展指标体系和目标责任制完成方面。审查是否划定禁止开发范围、划定饮用水源保护区，是否实现江河源头保护区零排放等约束新指标，“水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污”三条红线控制情况，审查是否落实生产项目水土保持“三同时”制度，了解水土流失综合治理、生态修复力度、生态清洁型小流域治理情况。了解“水十条”落实情况，了解河流水体生态体系的构建情况情况。划定岸线保护区、保留区、限制开发区、开发利用区等有关情况。是否划定环境敏感区、生态脆弱区、水环境恶化区并进行严格管控。监控河流水体排放量指标、环境质量指标、重点项目、环境管理等，建立水体生态补偿制度等情况。审查绿色发展指标体系中的资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、结构优化、绿色生活、居民满意等几个指标落实情况。

2.审查河流资源开发利用保护相关法律法规、政策措施情况及有关部门责任落实情况，审查《新环保法》、“水十条”的贯彻落实情况，在行政执法过程中是否存在、落实省政府贯彻国务院《水污染防治行动计划》的有关情况。审查水资源管理保护相关政策制定和执行情况。审查水资源管理保护政策措施执行情况。审查市政府执行国家和省有关水资源管理保护政策情况，以及市政府制定相关政策措施的情况。审查被审计领导干部涉及水利资源开发利用保护事项决策情况。审查部门落实责任情况，重点审查环保部门排污许可和水利部门排污口的设置管理、水利部门的采砂管理及水利工程管理、林业部门湿地管理、国土部门的水域岸线管理、农业部门的渔业管理等行业监管情况，重点对水资源、采砂等河湖管护中存在的突出问题监督管理情况进行审查。

3.审查“河长制”涵盖江河湖泊水域有关的专项整治行动情况。审查地方政府是否开展工矿企业及工业聚集区水污染专项行动、城镇生活污水专项治理行动、畜禽养殖污染专项整治行动、农业化肥农药零增长专项治理行动、农村生活垃圾及生活污水整治行动、船舶港口污染专项整治行动、侵占河湖水域及岸线专项整治行动、非法采砂专项整治行动、非法设置入河湖排污口专项整治行动、渔业资源保护专项整治行动等落实情况及开展效果。

4.审查河流自然资源开发利用及管理情况，政府部门在涉及取用水、排污等方面相关审批、管理、指标分配的情况。审查取用水总量控制情况。审查水质监督管理情况。审查政府开展水资源监管执法工作情况。审查是否建立河湖自然资源监督管理制度，有关建立水域占用补偿制度、建立网格化、全方位河湖水域岸线巡查检查制度和违法行为报告制度、日常监督和考核制度等情况。审查江河源头和饮用水源地、水源涵养地的保护情况，是否实现江河源头保护区零排放。审查水域岸线管理及采砂管理情况，了解有关河道采砂管理及行政审批情况。了解水体污染综合防治有关情况，审查有关工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、农业面源污染及船舶港口污染的防治情况。了解水资源利用情况，对总用水量、单位GDP用水量、单位工业增加值水量、农田灌溉水有效利用系数等进行对比分析。

5.审查“河长制”自然资源安全重大污染隐患及预警机制建立情况。审查“河长制”是否建立责任层层落实情况，审查是否建立河流突发事件应急预案，是否建立突发水污染处置应急预案，审查水体、水质监测情况，调取跨断面和重点水域监测相关数据，分析该区域水量、水质监测变化情况，审查建立水质恶化倒查机制，是否落实有关整治责任和限期整改措施。审查是否出现水资源污染影响人民群众生产和生活安全的重大事件，采取了何种紧急治理和长效治理措施，存在水污染隐患的重大问题，重大水污染事件预警机制、突发事件应急处置机制的建立和执行情况。对是否建立水质恶化预警、污染来源区域、行业倒查机制。

四、领导干部“河长制”自然资源资产离任审计创新方法

1.利用河湖管护信息系统查询法，根据河长制要求，建立了河湖管护信息系统，根据该系统可以查询对比水域案线和水质变化情况，也可以对比水雨情、水功能区、水源保护区、湿地保护区、养殖区、排污口等进行监控对比，同时可以根据该系统内建立的河长制通讯平台、审查日常巡查、举报投诉、问题督办、情况通报、责任落实等情况的落实情况。

2.地理信息系统对比法，利用“河长制”建立的全省河湖管理地理信息系统，对涉河湖岸线的基础数据、涉河工程、水域岸线管理、水质监测等信息化、数字化信息对比，利用卫星卫片分析成果或按照水利国土部门行业监测数据，对比任期前后的水域面积、自然岸线保有率情况，利用环保部门监测公布的数据，对比反映重要水功能区水质达标率、地表水达标率、集中式饮用水源地水质达标率。对跨界断面和重点水域实时监测数据、污染信息、水雨情信息进行对比分析。利用环保部门的水质监测数据、水利部门的水量监测数据、林业部门的湿地监测数据、国土部门的岸线监测数据进行收集对比。分析对比领导干部任前任后河流各项指标变化情况，从而判断领导干部任期河流管理和保护责任；取得有关规划数据，对比规划落实情况，对比领导干部任前任后各项数据的变化情况，判断领导干部任期内“河长制”制度落实情况。

3.GIS底图查询法。在GIS底图的基础上，绘制出流域河段责任划分图、生态文明村落分布图、规模以上污染源分布图、采砂点分布图、重要涉水工程分布图、重点水库水情、重点水功能区、水源保护区、湿地保护区、养殖划分区等有关内容，进行对比分析，分析查询重要事件节点其主要指标的变化量，有关部门落实责任等情况。

4.责任落实法。重点审计主体责任落实情况、方案制度建设情况、专项整治行动落实情况。检查“三大红线”政策落实的情况、项目管理责任落实情况、规划落实情况，审查河流环境保护责任分解到位，是否落实各项安全隐患防患责任，对地方河流重大事项的决策是否失误，各项责任未落实对河流资源环保所造成的影响，对社会造成的影响等，判断领导干部在政策制度方面应负的有关责任。

自然资源法 16

关键词：环境资源法；立法目的 ；价值定位

中图分类号：D922.601 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-02

一、环境资源法的概念及研究现状

环境资源法，是指调整人们在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的环境资源法社会关系的法律规范的总和，是一门新兴的绿色学科。环境资源法理念的提出虽然较新颖，但是它的发展却有着一定的历史。

二战之后，随着环境污染，生态破坏，资源紧缺等问题日趋明显，“老三论”发展为“新三论”，紧接着，一系列的环境学、生态伦理学等自然科学和社会科学逐步形成，都为环境资源法的基本理念的形成奠定了基础。

1969年美国通过制定《国家环境政策法》来提倡防止或者减少人类对环境与自然生命物的伤害； 1993年，《韩国环境政策基本法》也强调“使现在的国民能够享受环境的恩泽，同时让后代能够继承”；1993年11月，日本修订颁布的《环境资本法》将环境资本法理念提升到另一个高度，它明确了国家、地方公共团体、企事业者及国民的责任和义务；确定构成环境保护政策的根本事项；推进环境保护政策的制定与实施；确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做贡献。我国1978年和1982年颁布的宪法也涉及到环境保护的规范。

18世纪中期到20世纪初期，环境资源法不仅对有经济价值的自然资源作规定而且逐步开始把环境资源作为一种公共利益。自然资源具有除了作为资源应具有经济性的功利性的价值外还有其自身存在的重要性与正当性。从20世纪初期开始，直到20世纪中期，西方发达国家国内环境法的发展与进程的相似和步伐的一致才促使了国际环境法的形成与发展。真正使全球一体化的环境立法呼之欲出的是到了20世纪末，人们对环境保护的意识更加加强，发达国家的全方位重视环境的立法，且把环境与资源的保护看得与经济、社会的发展相提并论。这无疑是环境资源保护立法的飞跃。

二、环境资源法的立法目的

法律是人类有意识地创立以达到一定目的的产物，是国家权力通过外部强制力保证实现的最广泛的社会生活条件的总和。环境法的目的是为了通过立法来实现代际人类的权利和利益，且保护生物的共同利益。

关于环境资源法的目的，学术界历来有两种争锋相对的观点：一元论和二元论。一元论的观点是：环境资源法应该以保障人体健康为唯一目的。而二元论的观点则是：环境资源法的目的应该是二元或者多元。笔者支持二元论说，但笔者同时认为更名为多元论则较适合。因为，我国对环境资源法的理解更倾向于多元，即经济、社会和环境保护的协调是我们所追求的。

从多元论角度出发，笔者认为，环境资源法的目的是环境资源法主体必须遵守的共同准则。环境资源法的目的具体可以分为三个层次：初级目的、中级目的和终极目的。

初级目的是保护人类既成权利和利益。保持社会秩序和行为规律不变是法律的基本社会功能。人们根据法律法规可能预测今天和明天他人的行为，才有可能根据某种情况判断该产生的结果，也才有可能做到法律面前人人平等，才有可能最终形成一种进行合作、解决纠纷的定式。环境资源法作为一种综合运用公法与私法手段结合的社会法，从社会公共利益出发，所以说环境资源法制保护的是人类既成权利和利益。

环境资源法的中级目的，即实现经济、社会和环境资源保护的协调及社会的可持续性发展，也是当下所倡导的多元论说，且停留在实然层面。可持续发展要求考虑环境的长期承载能力，要求从自然资源和环境的角度提出适合人类长期发展的模式和战略。环境保护与可持续发展密不可分，两者既有区别又有联系，要实现可持续发展，就必须维护和改善人类赖以生存和发展的自然环境，因为经济发展离不开环境和资源的支持，发展的可持续性取决于环境和资源的可持续性。

环境资源法的终极目的就是为了实现正义。正义“能使法官在决定最困难的问题时的理由令人印象更深刻、更‘职业化’和绝对必要，而较少主观性、‘政治性’和捉摸不定，也不会根据法官个人的价值和他们的道德政策偏好。”“正是正义概念，把我们的注意力集 ”正义的终极追求作为一种价值体现在环境资源法这个部门法上主要表现为环境和环境安全：公平或正义是最基本的法律价值之一，也是环境法的最具普遍意义的目的。环境公平要求我们与地球上其他物种需享有同等权利，并且与过去或者未来的地球生物同等的享有这种对自然资源的权利。我们必须保证与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好状况，或不遭受不可恢复的破坏，因为我们没有可以任意使用、浪费这种自然资源的权利。这就是自然资源立法的最终目的。

三、环境资源法的价值定位

环境法价值理念的认识路径包括现代人类中心主义、生态中心主义和可持续发展价值理念三个观点。不难看出，价值定位与立法目的是相一致的。只有价值定位确定后，才能确定立法目的，因为价值体现目的的方向。人类中心主义经历了由古代宇宙人类中心主义到中世纪神学人类中心主义到现代环境伦理学人类中心主义这三个阶段。生态中心主义认为，只有从包括人类在内的所有生命物种的利益和价值出发去保护整个地球生物圈，才能更好的保护人类的生存环境。生态中心主义看到了人与自然界中其他物种之间的不平等，但没有深入思考揭露隐藏在这一不平等背后的恰恰是人与人之间的不平等。在主张人与自然和谐统一的整体价值观及深环境论中的环境整体主义方面，可持续发展观与其的认识是一致的，而不同之处则是可持续发展观在强调人与自然和谐统一的基础上，更承认人类应对自然的保护承担起道德人的责任，以及对一定社会中人�

自然资源法 17

关键词：自然资源单行法；矛盾；冲突；可持续发展

中图分类号：D901 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）020(C)-0308-02

引言：在资源争夺战的今天，除了要尽可能提供有利条件从国外引进资源，更重要的是保护好本国国内所拥有的资源财富。自然资源的法律保障即是一条重要保护途径，我们应充分发挥其作用，为我国经济、社会的可持续发展奠定基石。我国现有的自然资源法体系以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成，并发挥了相应的作用。但是，我国自然资源单行立法之间还存在很多矛盾和冲突之处。

一、自然资源单行法之间的矛盾和冲突

1、调整对象的矛盾和冲突

我国自然资源法体系的调整对象表现为交叉、重叠与法律空白并存的情况。

（1）调整对象的交叉、重叠

自然资源单行法中调整对象的交叉重叠现象表现为一个对象被多部单行法所调整或者一个单行法规定多个调整对象。以《中华人民共和国水法》第二条和《中华人民共和国渔业法》第二条规定为例，《渔业法》所规定的渔业生产活动其实就是对水资源的一种开发、利用和管理，从这个意义上来说，《渔业法》的调整对象被包含在《水法》的调整对象之内了。这种重叠引起单行法之间的调整对象产生冲突，造成立法浪费。

（2）法律空白的存在

目前，我国自然资源调整对象一方面出现重叠，但另一方面部分自然资源领域却处于无法可依的状态，如湿地、石油、国家森林公园等。而且随着新的自然资源不断被挖掘和出现，新的法律空白也必将出现。如此，在整个自然资源法中，将导致部分自然资源领域的管理无法可依，在这个自然资源极为有限或者稀缺的时代，是极不利于我国自然资源的长远保护和发展的。

2、立法目的的矛盾和冲突

就我国现有的各自然资源单行法来说，立法目的主要可以分为两种：一种是经济目的，一种是生态目的。

（1）经济立法目的

如《矿产资源法》第一条“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”，这是为了建设的需要，突出经济利益。从总体来说，我国的大多数自然资源单行法都以经济利益为立法目的，如《水法》、《森林法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》等大多为社会主义建设和人民生活的需要，虽然有些包含“可持续发展”的字眼，但总体来说其目的应为经济目的。

（2）生态立法目的

《草原法》第一条规定为“为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展”，强调保护生态环境和社会的可持续发展，表明其生态保护的立法目的，以环境的和谐发展为主线。在整个自然资源单行法中，强调生态目的的法律屈指可数，主要有《草原法》、《野生动物保护法》和《水土保持法》。

3、监管职责的矛盾和冲突

由于我国各自然资源单行法的制定以各行政部门的利益为基础，因此作为行政管理权限争夺的产物，自然资源单行法之间在监管职责上的矛盾和冲突是不可避免的。如《水法》规定：在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部门批准。而矿石、沙金属于矿产资源，按照《矿产资源法》规定，地质矿产部门也可以进行管理。实践中两个部门管理冲突不断，地质矿产部门认为水利部门降低收费标准吸引沙农，水利部门又指责地质矿产部门发证时不指定地段，造成大堤堤脚、危及大堤安全等险情。这种管理权限规定的矛盾和冲突，必将导致管理权限配置不合理，大大的增加了自然资源资源纠纷，极为不利于我国自然资源的可持续发展。

二、自然资源立法的完善及建议

1、以可持续发展为指导，以生态效益为立法目的

党的十七大报告提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明观念在全社会牢固树立。”生态文明首次写入党代会报告并提到建设高度，充分体现了生态环境的和谐对整个社会发展的重要性。

（1）在宪法中应该增加有关可持续发展和生态效益的相关内容。

宪法作为我国的根本大法，其规定的内容是最根本、最重要的问题，具有最高的法律效力。将可持续发展和生态效益提升到宪法高度，可持续发展和生态效益才会被包括自然资源在内的各个领域和部门的高度重视，在立法、执法、司法实践当中具有最高的法律依据和效用，不仅有利于提高可持续发展和生态效益的层次，而且有利于调和各个部门之间的利益。

（2）在各单行法及其实施细则中加重可持续发展和生态效益的内容。

虽然目前我国部分自然资源单行法中有可持续发展的内容，但是可持续发展的内容规定得过于抽象化，导致其价值的表面化，无法得到具体运用。笔者认为，在各个单行法，应该增加可持续发展和生态效益的具体内容，并且将其具体化，同时因为实施条例可以直接将内容运用于实践，具有很强的可操作性，因此应特别加重可持续发展和生态效益的内容，并将法律责任加以明确化，增强实施力度。

2、制定自然资源综合法

目前，我国制定自然资源综合法的条件业已成熟，1994年我国政府制定了《中国21世纪议程》，赋予了自然资源合理开发、利用、保护的重要地位，确定了自然资源的可持续发展战略。党的十七大报告将可持续发展作为科学发展观的基本要求，这一切都为《自然资源保护法》的制定创造了良好的政策环境与政策支持，理论界和实务界也被都进行了相应的论证。制定自然资源综合法显得十分必要而且合理。

3、完善各自然资源单行法

我国部分自然资源单行法中的有些内容已经显得陈旧和落后，尤其是注重经济利益方面的内容已经不仅和时代的发展要求相违背，而且有害于环境的可持续发展，急需加以修订。

（1）修正各单行法的立法目的和原则

自然资源单行法的目的应该是为了自然资源的长久持续发展，充分发挥自然资源的环境效用和价值，因此，各单行法的立法目的应该调整为生态目的。目前，部分单行法的立法目的虽然为生态目的，但是其中还是带有经济目的的内容，如《草原法》的立法目的中还有建设利用草原、发展现代畜牧业的目的。对于经济目的，各单行法应该尽可能的加以弱化甚至去除，使各单行法真正的、完整的是为了生态的目的。

（2）修正单行法的调整对象和监管职责

我国各单行法应该加以修订，明确本法的调整对象，同时和其他单行法加以沟通协调，部门之间加以合作，明确监管职责，部门之间在修订单行法时，应该以自然资源的可持续发展为本，而不是以本部门利益为主，保证自然资源被合理管辖，部门各执其法，各司其职，共同为自然资源的长远发展发挥应有的作用。

（3）更新单行法的相关内容

随着时代的发展，一些新的内容将会出现，单行法也应该在有利于本法发展的基础上进行及时的更新，对于落后的内容加以去除，新的内容加以引进。其实施条例也应该逐步更新，顺应时代的发展要求，转变发展理念，在条例中应该更多的是彰显可持续发展和生态效益的内容，摒弃落后的条款，在实践中真正发展好、利用好、保护好自然资源。

结论：针对自然资源在国民经济中的地位和我国自然资源立法现状，我国应根据自然资源的特点，对自然资源法进行相应的调整，加以变革和完善，多管齐下，以达到维持自然资源的永续利用，实现人口经济、社会与环境、资源的协调发展，最终实现人与自然的和谐共存和共同进化。

作者单位：湖南师范大学法学院

作者简介：李丽娟，女，湖南长沙，湖南师范大学法学院，硕士，环境与资源保护法。

参考文献：

[1]杨士龙。论矿产资源法的体系结构。云南民族大学学报(哲学社会科学版).2008.5(3).

[2]李爱年。自然资源保护法体系存在的问题及建议。生态经济。2001.1.

[3]海燕。从法的效益价值谈我国环境立法中的自然资源保护问题。中国环境法网。2004.11.